– Dårlig idé av Norge å bruke mer kontantoverføringer i bistanden

Et vanlig argument for å gi kontanter i stedet for tradisjonell bistand i form av varer og tjenester, er at det er mer fleksibelt og at de som får pengene da kan kjøpe det de har mest behov for.

– Jo mer jeg tenker på dette argumentet, desto mindre liker jeg det. Mottakere foretrekker ofte andre typer hjelp enn kontanter. En årsak er at matpriser svinger, og folk kan foretrekke å få utdelt mat direkte for å ikke bli berørt av prissvingningene. I tillegg har fattige land ofte begrensede markeder, og mottakerne kan ikke nødvendigvis kjøpe det de trenger, sier Heath L. Henderson.

Henderson er økonomiprofessor ved Drake University i USA og en av redaktørene for tidsskriftet Journal of Human Development and Capabilities. Mye av forskningen hans handler om fattigdom og utvikling. For tiden holder han på med et bokprosjekt med arbeidstittelen The Poverty of Cash. Et hovedpoeng i boka vil bli at kontantbistand ofte ikke fungerer som tiltenkt.

– Folk liker som regel kontantoverføringer, og mange har bygget hele karrierer på det. Men det finnes gode argumenter mot å bruke det i bistanden som jeg ikke ser nevnt ofte nok. Det var derfor jeg bestemte meg for å skrive en bok om det, sier Henderson.

Når han snakker med Bistandsaktuelt har han akkurat ferdigstilt kapittelet som handler om forskning og evalueringer av kontantbistanden.

– Bevisene for at kontantoverføringer fungerer, er ikke så gode som folk tror, sier Henderson, og understreker at det er bruken av kontantoverføringer i langsiktig bistand han stiller seg mest kritisk til etter å ha studert litteraturen. Han mener derimot at kontantoverføringer kan være en effektivt måte å få ut nødhjelp i humanitære kriser.

Les også: Eks-utviklingsminister vil ha bistandsrevolusjon

Mer cash enn tidligere

Kontantoverføringer ble tatt i bruk på 90-tallet i Latin-Amerika. Utover 2000-tallet har slike programmer i økende grad blitt brukt av myndigheter, FN og bistandsorganisasjoner, før trenden eskalerte i 2021 og 2022 som en del av verdens koronarespons.

Også i den norske bistanden brukes kontantoverføringer i økende grad. Nær 20 prosent av all den norske nødhjelpen, som Utenriksdepartementet har hovedansvaret for, var kontant- eller kupongbasert i 2021. Kontanter har ikke vært like mye brukt i den langsiktige bistanden, som Norad forvalter mye av. Men det kan endre seg fremover.

– Norad har fått beskjed i det årlige Tildelingsbrevet fra Utenriksdepartementet om å gjøre mer bruk av kontantoverføringer / sosiale sikkerhetsnett, opplyser kunnskapsdirektør i Norad, Håvard Mokleiv Nygård i en e-post til Bistandsaktuelt.

– Bekjemper ikke strukturell fattigdom

Det er en dårlig idé av Norge å bruke mer kontantoverføringer i den langsiktige bistanden, mener Henderson.

– Kontantoverføringer gjør som regel ingenting for å løse underliggende strukturer som bidrar til at folk ender opp med å leve i fattigdom, slik som kjønnsdiskriminering eller rasisme, sier han.

Henderson pleier å sammenligne kontantbistand med en lege som bare behandler symptomer på sykdom. Behandlingen kan lindre, men den gjør ikke pasienten frisk fra den underliggende sykdommen.

– Når du ikke behandler selve sykdommen, risikerer du også at symptomene oppstår gang på gang, fortsetter han.

Økonomiprofessoren mener at dette har støtte i empirien, hvor evalueringer og forskning ofte har funnet positive effekter, men at disse er svake og gjerne forsvinner over tid.

– For eksempel finner man ved systematiske gjennomganger av studier ofte positive kortsiktige effekter av ubetingede kontantoverføringer. Men når man ser på de langsiktige effektene etter fem til seks år, spesielt når det gjelder effekten på ting som virkelig er viktige for folk, som helsehjelp og utdanning, viser studier at effektene er små, forklarer Henderson.

Likevel har de ubetingede kontantoverføringene, som ikke stiller krav til mottakeren for at pengene skal overføres, fått økt popularitet – særlig i Afrika sør for Sahara. Betingede kontantoverføringer har imidlertid vært mye brukt i Latin-Amerika. Her har man ofte funnet positive effekter. For eksempel har man sett at mottakere av kontanter overholder betingelser som at barn ikke må tas ut av skolen.

Les også: To geiter, ei ku og medgift til en ny kone

– Når ikke de som trenger det

I tillegg til problemene med å nå langsiktige mål mener Henderson at mange kontantprogrammer ikke lykkes med å nå de som trenger det mest. Noen programmer er universelle, mens andre er rettet mot spesifikke grupper. For å hjelpe personer som faller under en viss grense for beregnet inntekt, brukes ofte proxy means test.

Metoden brukes gjerne for å estimere inntekt eller forbruk, og dermed finne dem som skal motta bistand, når mer presise mål er vanskelige å få tak i.

– Proxy means test er en kontroversiell metode fordi den ikke alltid klarer å finne husstandene med de største behovene. I stedet ekskluderes mange fattige, mens ikke-fattige også inkluderes, sier Henderson.

Det er et svært alvorlig problem, mener økonomiprofessoren.

– Når folk argumenterer for at kontantoverføringer kan bli brukt for å utrydde all fattigdom, er min første respons at slike programmer ikke en gang lykkes med å finne menneskene med de største behovene.

Les også: Sudan: Kupp stanset norskstøttet gigantprogram – nå tar FN over jobben

Fakta har makta

Nygård i Norad er derimot mer positiv til kontantbistand, selv om det ikke løser alle problemer. Han mener det er feil at kontantoverføringer bare lindrer her og nå.

– Forskning har vist at kontantoverføringer har god effekt på flere av de sentrale målene vi har for langsiktig bistand, som fattigdomsreduksjon, bedre matsikkerhet, klimatilpasning, helse, bedre utdannelse eller mer likestilling. Derfor er dette et utmerket virkemiddel for langsiktig utvikling, skriver Nygård til Bistandsaktuelt.

Nygård refererer blant annet til boken Poor Economics, hvor nobelprisvinnerne Duflo og Bannerjee, viser at effektene av kontantoverføringer er langsiktige, ved at den hjelper folk å løfte seg selv varig ut av fattigdom.

Det er gjort mye forskning på kontantbistand, men konklusjonene om hvilken effekt det har, varierer.

– Forskningen fokuserer i stor grad på gjennomsnittseffekter av kontantoverføringer versus gjennomsnittseffekter blant dem som ikke får kontanter, sier Henderson.

Men det er ikke åpenbart at det er det riktige fokuset, mener han.

– Når vi snakker om å bekjempe fattigdom, så snakker vi om å sikre at folk ikke fortsetter å bli oversett, og det fanger ikke alltid gjennomsnittsberegninger opp.

Les også: Slik bruker de pengene

Hva er alternativene?

– Så du antyder at løsningen bare er å slutte å bruke kontantoverføringer i bistanden?

– Mitt håp er at vi skal gi mer i bistand, ikke mindre. Men jeg mener at det finnes bedre former for bistand enn pengeoverføringer.

– Har du noen alternativer som du synes er bedre?

– Det jeg foreslår er å bruke mer deltagelsesbaserte metoder, hvor man investerer tid i det aktuelle lokalsamfunnet, innhenter deres meninger om hvilke utfordringer de står overfor og forsøker å møte de utfordringene. Dersom det er kontanter de trenger, så er det det. Men dersom de trenger nye veier, utdanningsinstitusjoner, bedre sanitære forhold eller andre ting, vil det være bedre bruk av ressurser å hjelpe dem på den måten, sier Henderson.

Han legger til at denne typen programmer tar tid å bygge opp, noe som gjør at de nok egner seg best i langsiktig bistand, og at de der er bedre alternativer enn kontantbistand.

– Til syvende og sist er det viktig for folk å ha god livskvalitet. Det handler blant annet om å leve i matsikkerhet, ha god helse og få seg utdanning. Kontanter kan brukes for å oppnå noe av dette, men ikke alt av betydning for folks livskvalitet kan kjøpes på markeder. Folk som har psykiske eller fysiske utfordringer vil heller ikke nødvendigvis klare å omsette kontanter til ting som virkelig er viktige for dem.

Les også: Hva skjer med trygden vår?