– Hårreisende skjevfordeling, mener tidligere Norad-sjef

Norads 270 ansatte hadde i fjor ansvaret for å forvalte drøyt 20 milliarder bistandskroner. Til sammenligning brukte UD rundt 590 årsverk på å forvalte knappe 18 milliarder kroner, ca 230 av disse årsverkene var på utestasjonene. Stillingene i både UD og i Norad betales av bistandsbudsjettet.

Jon Lomøy, tidligere Norad-direktør, eks-ambassadør og tidligere sjef for OECDs utviklingskomité i Paris, er svært kritisk til ressursfordelingen mellom Utenriksdepartementet og Norad.

– Dette er en ganske hårreisende skjevfordeling i Norads disfavør. Uansett hvordan man regner på det - og tar raust høyde for at UD driver med strategi og politikk - så er denne fordelingen av stillinger finansiert over bistandsbudsjettet helt urimelig, sier Lomøy.

– Forsterket av reform

Etter bistandsreformen i 2019 fikk Direktoratet for utviklingssamarbeid (Norad) betydelig mer ansvar og flere arbeidsoppgaver enn før. Men selv om ansvaret og pengesekken er langt større enn før har ikke bemanningen økt veldig. I 2016 hadde Norad til sammenligning 245 ansatte som forvaltet rundt 4,3 milliarder bistandskroner.

UD har etter reformen ansvar for en mindre pott penger enn før. Men samtidig har UD også oppgaver som Norad ikke har: ansvar for politikken og det strategiske arbeidet med bistand. I tillegg har UD ansvaret for driften av ambassadene. 19 av dem er 100 prosent finansiert over bistandsbudsjettet.

Utenriksdepartements kommunikasjonsmedarbeider Ragnhild Simenstad understreker derfor at Norads og UDs driftbudsjetter ikke er direkte sammenlignbare.

Lomøy mener imidlertid at reformen i 2019 – der en rekke oppgaver ble overført fra UD til Norad – har forsterket en tendens som allerede var der: Norad har for få stillinger med tanke på arbeidsoppgaver og ansvar.

– Mange av de stillingene som i dag er i UD, kanskje 50 pluss, burde vært overført til Norad, sier han.

Norske myndigheter brukte i 2021 rundt 2,3 milliarder kroner på å forvalte norsk bistand. Av dette brukte UD rundt 1,8 milliarder kroner, mens Norad og Norec delte resten.

– 41 prosent av UDs lønnskostnader finansieres over kapittel-posten for driftsutgifter i bistandsbudsjettet. Denne prosentsatsen har vært uendret over tid, uavhengig av størrelsen på budsjettet, sier Simenstad.

UDs administrasjonsprosent har økt

Tall fra bistandsstatistikken ser ut til støtte opp under Lomøys poeng.

UDs prosentandel av bistandsbudsjettet brukt på administrasjon har steget jevnt de siste årene, men særlig bratt fra 2019 - året da milliarder fra UDs bistandsportefølje ble flyttet til Norad.

I 2012 var UDs administrasjonsandel 5,5 prosent, mens den i 2021 var på 9,3 prosent.

Norads administrasjonsandel av den bistanden direktoratet forvalter synker derimot kraftig i samme periode. I 2012 var Norads administrasjonsandel 5,8 prosent, mens den i 2021 var sunket til 1,9 prosent

Administrasjonsandelen i UD og Norad er altså ikke direkte sammenlignbare, blant annet fordi UD har oppgaver og ansvar som Norad ikke har. Men tendensen er interessant: UDs administrasjonsandel har økt kraftig de siste årene, mens Norads har stupt.

– Bistanden subsidierer UD

Lomøy er ikke kun opptatt av at Norad bør få mer ressurser.

Han mener også at det er betydelig færre som jobber med bistand i UD enn de som faktisk lønnes over bistandsbudsjettet.

Altså at bistandsbudsjettet på en måte «subsidierer» den regulære norske utenrikstjenesten.

Lomøy viser blant annet til at hele 19 utenriksstasjoner er fullfinansiert over bistandsbudsjettet.

Ifølge den tidligere ambassadøren i Tanzania og avdelingsdirektøren i UD er bistand bare en liten del av arbeidsoppgavene på en rekke av disse ambassadene.

– Hvis du for eksempel spør Norges ambassadør i Angola om vedkommende bruker mesteparten av tiden på å forvalte norsk bistand, er jeg helt overbevist om at ambassadøren ville svare nei. Mesteparten av arbeidet i Luanda og på en rekke av de bistandsfinansierte ambassadene er helt vanlig diplomatisk arbeid. Så pengene som skal brukes til bistand går i realiteten til å betale norsk utenrikspolitikk.

– Hvorfor er det blitt slik?

– Det er vanskelig spørsmål. UD har fått stadig flere oppgaver, mens oppgavene knyttet til bistanden er blitt færre etter hver som bistanden har endret seg. Siden 2003 er det UD som har ansvaret for pengene som går til å forvalte bistanden. Jeg tror at en forklaring er at den potten har vært god å ha og har gitt UD fleksibilitet når oppgavene og kostnadene knyttet til utenrikstjenesten har økt. Men det er ikke riktig, verken overfor norsk offentlighet eller utviklingslandene, at bistand brukes på denne måten.

– Men det er jo innenfor OECDs regelverk, er det ikke?

– Administrasjon av bistanden kan rapporteres som bistand, men det er ikke i tråd med reglene dersom bistand brukes til å finansiere ivaretakelse av Norges interesser i for eksempel Angola.

– Gir dårligere kontroll

Lomøy mener at konsekvenser av denne «subsidieringen» er at UD får 3-500 millioner kroner årlig for mye over bistandsbudsjettet. Han mener dette bør ryddes opp i, blant annet ved å flytte stillinger fra UD til Norad.

– Det vil selvsagt de sterke tjenestemannsorganisasjonene i UD lage mye bråk rundt, men det bør gjøres likevel. En alvorlig konsekvens av denne skjevfordelingen er jo blant annet at Norad ikke har nok stillinger til å gjøre jobben sin og at kontrollen med bistanden blir dårligere, sier den tidligere Norad-direktøren.

Lomøy understreker at han innser at det blir vanskelig å «rydde opp» i dagens organisering.

– En løsning ville jo enten innebære at Norge får vesentlig mindre ressurser til utenrikspolitikken i den tredje verden eller at regjeringen må innrømme at de reelle kostnadene ved å drive utenrikspolitikk i den tredje verden egentlig belastes bistandsbudsjettet, sier Lomøy.

– I dagens budsjettsituasjon vil det trolig være svært krevende å finne flere hundre millioner for å opprettholde det diplomatiske aktivitetsnivået i Afrika, Asia og Latin-Amerika. Men jeg mener at dette bør endres og det er viktig med en offentlig debatt om dette.

Les også: Norad krever 25 millioner kroner tilbakebetalt etter svindel, misbruk og avtalebrudd

UD: Også vi har fått nye oppgaver

Bistandsaktuelt har bedt om en kommentar fra politisk ledelse i UD til denne saken, men fått følgende skriftlige svar på våre spørsmål på epost fra kommunikasjonssjef Tuva Raanes.

– UD forvalter en mindre andel av bistanden enn Norad, men har over dobbelt så mange som jobber med bistand enn direktoratet. Hvorfor er det slik?

– Flere jobber med administrasjon av utviklingssamarbeidet fordi UD har ambassader som skal sikres, bemannes og driftes. Videre er det strategisk/politiske arbeidet som gjøres i UD finansiert over bistandsarbeid. Dette er oppgaver som blant annet ble flyttet fra Norad til UD da ansvaret for tilskuddsmidler ble flyttet andre veien.

– Tidligere Norad-direktør Jon Lomøy mener at det er urimelig at lønnen til 40 prosent av de som jobber i UD betales av bistandspenger. Han mener en rekke stillinger i UD som ikke har med bistand å gjøre er finansiert av bistandsbudsjettet. Kan dere kommentere det?

– Om lag 40 prosent av de som jobber i norsk utenrikstjeneste jobber med forvaltning av utviklingssamarbeidet inkludert administrasjon av utviklingssamarbeidet i Utenriksdepartementet og ved utenriksstasjonene. Dette er i henhold til den definisjonen av offisiell utviklingssamarbeid som OECD bruker og som vi derfor følger. Det er viktig å understreke at mange av våre ansatte har oppgaver som dekker både 02 og 03 ( I UDs budsjett er programområde 02 utenriksforvaltning og 03 internasjonal bistand. Red.anm.) På områder som eiendom, budsjett, regnskap, rekruttering, sikkerhet og lignende er det effektiviserende å ha fagmiljøer som dekker begge budsjettområder framfor å splitte disse.

Ingen planer om endring

– Hvorfor er for eksempel ambassadene i Angola og Vietnam 100 prosent bistandsfinansierte?

– En stasjon er definert som enten 02 eller 03, men det blir gjort driftsmessig ompostering på slutten av året for å reflektere det reelle arbeidet på henholdsvis 02 og 03. Dette er mye mer effektivt enn å dele alle kostnader fortløpende. Det betyr at du kan finne denne type eksempler. I mange tilfeller vil man også finne ansatte lønnet over 02 jobbe med bistandstiltak.

– Lomøy mener at dagens situasjon medfører dårlig kontroll med bistandspengene fordi Norad ikke har en forsvarlig bemanning. Kommentar?

– I gjennomføringen av Reform-2019 ble oppgaver flyttet begge veier. Norad fikk ansvar for mer midler, men alle politiske og strategiske oppgaver ble flyttet den andre veien.

– Foreligger det noen planer om å styrke Norads forvaltning gjennom å tildele flere stillinger?

– Det gjøres i forbindelse med de årlige budsjettprosessene også vurdering av størrelsen på driftsbudsjettene til både departementet, den enkelte stasjon, Norad og Norec. Det er per nå ikke noen konkrete planer om å styrke noen av driftsbudsjettene.