– Forutsigbarheten og gyldigheten svekket

 – De siste årene har vi sett en tendens til at revidert nasjonalbudsjett (RNB) i mai er blitt tillagt veldig stor politisk vekt, nesten like stor som fremleggelsen av statsbudsjettet i oktober. Tidligere var det vanligvis bare noen små justeringer som følge av prosjekter som stoppet opp av ulike grunner, men de siste årene har man flyttet veldig store penger i RNB, sier Hege Hertzberg, som i mange år ledet arbeidet med forvaltning av norsk utviklingspolitikk i Utenriksdepartementet.

Like før hun er i ferd med å gå over i pensjonistenes rekker, ønsker hun å komme med et varsko om budsjettarbeidet til regjering og Stortinget. Hun mener at det har vært gode grunner til de store endringene i budsjettet, både pandemien, krigen i Ukraina og store flyktningestrømmer oppsto underveis i et budsjettår, og det var nødvendig å omprioritere.

– Poenget er at dette ser ut til å bli den nye normalen – også fordi det er blitt generelt mer akseptabelt å bruke RNB som en anledning for å markere politiske satsinger. Det har ført til at når statsbudsjettet vedtas i Stortinget, vet både embetsverk og politikere at det skal endres. Og det kan være store beløp, kanskje mellom 10 og 15 prosent. 

Alvorlig for tilliten

Hertzberg peker på forrige budsjett, der man så andre anslag for flyktningutgifter enn det som lå til grunn for behandlingen av statsbudsjettet. 

– Stortinget var informert om de nye tallene, men de tok likevel utgangspunkt i de tallene som lå i forslaget fra regjeringens budsjettkonferanse i august. Men disse endringene i RNB handler om mye mer enn flyktninger, påpeker Hertzberg.

– Når vi vet at vi er nødt til å trekke inn penger på det statsbudsjettet som er vedtatt, betyr det at vi må holde igjen midler på områder som departementet bestemmer, for så å foreslå at de kuttes i RNB. Det betyr ikke bare at forutsigbarheten svekkes, selve gyldigheten til et stortingsbehandlet budsjett svekkes. Det er alvorlig for tilliten til budsjettarbeidet. Alternativt må man kutte i de postene som ikke er utbetalt, uavhengig av politisk prioritering, sier Hertzberg

I mai i år ble flere poster i bistandsbudsjettet som hadde fått tildelt midler i desember, omdisponert med 1,5 milliarder kroner: 730 millioner kroner fra sivil støtte til Ukraina og naboland ble omdisponert, helse ble redusert med 352 millioner kroner, utdanning mistet 152 millioner og støtten til sivilsamfunn ble kuttet med 240 millioner kroner.

Skaper frustrasjon

Den naturlige responsen fra forvaltningsapparatet blir å få disponert pengene til tiltak de selv prioriterer så fort som mulig, så de ikke trekkes inn, forteller Hertzberg.

Hun mener dette kan føre til dårligere kvalitet på forvaltningen og dårligere forutsigbarhet for mottakere.

 – Ordningen skaper frustrasjon, og det går fryktelig mye krefter til å foreslå omdisponeringer innenfor et vedtatt budsjett. Det tenker jeg regjering og Storting nødt til å løse, sier bistandsveteranen, og legger til: 

– En mulighet er selvfølgelig at det bevilges mer penger til bistand i RNB. Det har vi også sett, men det er neppe en bærekraftig løsning.

Hertzberg ønsker seg en løsning der man setter av 10-20 prosent av budsjettet til en post som først skal fordeles i det reviderte budsjettet. Da har man penger som ikke er fordelt, og slipper å trekke tilbake fra andre poster, foreslår hun. 

– En sånn ordning fordrer unntak i dagens økonomireglement, men det er ikke umulig. Og kanskje finnes det andre løsninger som er smartere – det viktigste er at vi kommer tilbake til et system der vi vet at pengene som er bevilget over statsbudsjettet, skal brukes til det som er bestemt der, og ikke kan trekkes tilbake underveis i budsjettåret.

Ønsker større forutsigbarhet

Rannveig Rajendram, direktør for virksomhetsstyring i Norad, sier at direktoratet har forståelse for at store hendelser som pandemien, og senere Russlands angrepskrig mot Ukraina, har gjort det nødvendig for regjeringen å foreta relativt store endringer i budsjettet i løpet av året.

– Endringene i verden skjer i et annet tempo enn i en norsk budsjettprosess. I Norad er vi rigget for å foreta nødvendige omprioriteringer og få pengene ut til dem som skal ha dem, sier Rajendram.

 – Når det er sagt, skulle vi selvsagt ønske oss en større forutsigbarhet fordi det meste av bistanden per definisjon er langsiktig. Forutsigbarhet er viktig for våre partnere, og bidrar også til tillit til norsk innsats. Det er jo dessverre slik at budsjettendringer som gjøres for å nå enkeltpersoner, organisasjoner og land, innebærer at andre får mindre, sier Rajendram.

Behov for endringer

Generalsekretær i Kirkens Nødhjelp, Dagfinn Høybråten, påpeker at funksjonen med revidert nasjonalbudsjett er å gjøre nødvendige justeringer basert på den økonomiske utviklingen og endringer i forutsetningene for det opprinnelig vedtatte budsjettet.

– Så er det slik at fra tid til annen så skjer det ganske dramatiske endringer i forutsetningene. Det har vi har vært vitne til de siste tre årene. Først koronapandemien, og så Ukraina-krigen og delvis oppi dette strømsituasjonen med tilhørende prisendringer i olje, gass og elpriser, sier han.

Høybråten mener det er ikke noe kritikkverdig at regjeringen i valgte å gi ekstrastøtte som følge av nedstengningen under covid, endre bistand for å støtte opp om vaksinearbeidet internasjonalt, gi bedrifter og husholdninger strømstøtte eller Nansenpakken til Ukraina.

– Jeg synes ikke den type handlinger er noe å kritisere. Tvert imot, det vil være mer å kritisere hvis regjeringen ikke gjorde det.

Han mener samtidig at en regjeringen av ulike grunner selv kan ønske å gjøre betydelige endringer midt i året.

– Det er vel det som kanskje særlig rammes av kritikken eller påpekning fra Hertzberg. Og der vil jeg si to ting. Det ene er at regjeringen har det politiske lederskapet i landet med initiativrett og plikt. Det kan være utfordrende når det kommer store nye initiativer midt i året som krever omlegging på budsjetter og skaper betydelig mer arbeid for mange. Men det er jo en del av politikkens vesen, tenker jeg.

Han trekker fram sin tid som helseminister.

– Revidert nasjonalbudsjett er en anledning til å legge frem ny politikk når det passer med timing og fremdrift. Oppdraplingsplanen for psykisk helse som jeg la frem som helseminister i 1998, som var på 24 milliarder, ble lagt frem i revidert nasjonalbudsjett. Det kom få måneder etter at jeg hadde tiltrådt. Og det skammer jeg meg ikke over, sier Høybråten. 

Problemer med langsiktighet

– Men det jeg synes er et større poeng, er hvis man velger å gjøre store nedskjæringer midt i et budsjettår, eller man fryser bevilgninger for å kunne skaffe seg handlingsrom til å endre på budsjettet. Det er da man skaper problemer, manglende forutsigbarhet og langsiktighet. Det mener jeg at man må være veldig tilbakeholdende med, fortsetter Høybråten.

Generalsekretæren viser til revidert nasjonalbudsjettet i 2022, hvor regjeringen foreslo å redusere støtten til store multilaterale organisasjoner, kjernebevilgninger, midtveis i året.

– Regjeringen fikk veldig mye pes for det, og FNs generalsekretær skal ha ringt til statsministeren. Forslaget ble slått tilbake i Stortinget, men det er et eksempel på den type endringer som skaper veldig store operative problemer for de som har nærmest avtalefestet støtte og blir rammet på den måten, sier Høybråten.

Panorama har bedt både utviklingsministeren og Høyres representanter i Utenrikskomiteen om en kommentar til saken.