Palestina-bistanden – som å kjøre på motorveien i mørket uten lys

Dette er en kronikk. Meninger i teksten er skribentens egne.

Kjersti G. Berg

førsteamanuensis ved Høgskolen NLA, tilknyttet Chr. Michelsens institutt

I Norge har både forskere, journalister og organisasjoner etterlyst en debatt om norsk utenrikspolitikk i Palestina/Israel. Tostatsløsningen anses å være død, og det er på overtid å tilpasse utenrikspolitikken til fakta på bakken. Palestina-bistanden er en viktig del av den norske utenrikspolitikken og det reflekteres i at palestinerne har vært en av de største mottakere av norsk bistand i 30 år. Det er på overtid å evaluere og diskutere denne bistanden.

Grovt sett kan en dele målene med Palestina-bistanden i tre: 1. Å bygge en økonomisk bærekraftig og demokratisk palestinsk stat. 2. Å styrke palestinsk sivilsamfunn. 3. Å støtte grunnleggende behov gjennom humanitær bistand og nødhjelp gjennom FN, særlig støtte til UNRWA.

På den ene siden har Norge siden 1993 ledet den såkalte giverlandsgruppen (Ad Hoc Liaison Committee, AHLC) der USA, Israel og de største giverne deltar på ministernivå. I lederrollen har Norge planlagt, koordinert og mobilisert internasjonal bistand til palestinerne. I fraværet av politiske forhandlinger mellom partene er dette ledervervet trolig blitt Norges mest sentrale rolle. På den andre siden er Norge en stor og sentral bistandsaktør. Bistanden startet på cirka 330 millioner årlig i 1995, og utgjorde hele 667,6 millioner i 2022-2023. 

Siden 1993 har Norge gitt 14,5 milliarder kroner, og palestinsk statsbygging, sivilsamfunn, inkludert norsk sivilsamfunn, og FN er de største mottakerne, ifølge tall fra Norad. Norge kanaliserer en betydelig del av bistanden multilateralt til regionen, altså gjennom FN, for eksempel til UNDP, UNESCO og FNs hjelpeorganisasjon for palestinske flyktninger (UNRWA). Sistnevnte er den klart største mottakeren, med cirka 300 millioner kroner overført i 2022.

Ikke godt nok evaluert

Norge har gitt store summer og investert mye politisk i Palestina-bistanden. Men i motsetning til store norske bistandssatsninger som Sør-Sudan og Afghanistan er verken det norske lederskapet av giverlandsgruppen eller den omfattende norske bistanden blitt grundig evaluert. I 2017 stemte Stortinget faktisk ned et forslag om å evaluere den norske Palestina-bistanden. 

Begrunnelsen har vært at norsk politikk har stått fast i sin støtte gjennom flere tiår til tostatsløsningen. Det finnes riktignok gjennomganger, men de fleste er kortfattet og setter søkelys bare på enkeltprosjekter eller organisasjoner. 

En CMI-rapport fra 2017 er en litteraturstudie som er svært kritisk til denne bistanden. Det finnes ingen offentlig tilgjengelige evalueringer av det store og mest politiske satsningsfeltet: «statsbyggingsbistanden» til de palestinske selvstyremyndighetene. Lederansvaret i giverlandsgruppen gjør at Norge har et ekstra stort ansvar for den bistandspolitikken som føres. Men ledervervet i AHLC og den norske rollen er heller aldri blitt grundig evaluert. 

En annen CMI-studie fra 2022 viser den dype økonomiske krisen UNRWA står i, men FN-organisasjonen har ikke selv økonomi til å evaluere kvaliteten på egne programmer. Man har altså ikke dokumentert og undersøkt erfaringer og mulige kortsiktige og langsiktige konsekvenser av Palestina-bistanden.

Statsbygging uten visjon

I 1993 var målet å bygge en palestinsk stat «bottom up». Den palestinske staten skulle bygges for å stå klar den dagen en fremforhandlet politisk løsning kom i mål. En stor del av den internasjonale bistanden har gått til å bygge statsinstitusjoner og ulike departement, til å dekke styresmaktenes budsjetter (for eksempel lønninger i departementene) og til palestinske sikkerhetsstyrker. En del av bistanden har vært underlagt lite transparens og kontroll, for eksempel budsjettstøtte, men er blitt sett på som politisk viktig. 

Med fysiske forbedringer ønsket man også å vise at avtalen ga en positiv utvikling på bakken, og håpet var at dette igjen ville gi økt støtte til forhandlinger. Siden optimismen på 1990-tallet har bistanden utviklet seg fra et konkret mål om palestinsk statsbygging til i praksis å bidra til å holde liv i systemet og dermed til å opprettholde en form for stabilitet. Statsbyggingsbistanden har fortsatt, selv om det ikke har vært et reelt politisk rammeverk for bistanden, altså en genuin forhandlingsprosess etter den andre intifadaen i år 2000. 

Tostatsløsningen er fremdeles overordnet ramme og målet for bistanden. Men på bakken har man i realiteten kun en nominell palestinsk stat i små enklaver, uten kontroll over naturressurser, grenser, luftrom. Samtidig blir den 56 år «midlertidige» israelske okkupasjonen dypere og mer permanent for hver dag som går. På toppen av dette har de palestinske styresmaktene svært lite legitimitet blant palestinerne, og kan stå i fare for å kollapse.

I fraværet av en reell politikk er faren at bistand blir en erstatning for politikk. Her kommer vi til et stort bistandsparadoks: Samtidig som en levedyktig palestinsk stat er blitt mindre og mindre sannsynlig, har det internasjonale samfunnet holdt fast på ideen om en bistandsdrevet fredsprosess mot en tostatsløsning. Det kan beskrives som å kjøre på motorveien i mørket uten lys, det er en tilsynelatende evig statsbygging uten en politisk reell visjon.

 På tide å evaluere

Det er åpenbart behov for bistand. Men etter snart 30 år er det på overtid å dokumentere hele spennet av erfaringer med Palestina-bistanden, fra sivilsamfunn, statsbygging til det humanitære. Man må etablere kunnskap om hvordan bistanden har fungert, på godt og vondt, og legge frem vurderinger om kortsiktige og langsiktige konsekvenser av denne bistanden i kontekst. Det finnes en solid internasjonal faglitteratur om temaer som palestinsk økonomisk utvikling, bistandsavhengighet, demokratiutvikling, menneskerettigheter, og om aktuelle dilemma og problemstillinger knyttet til bistand under okkupasjon. Denne faglitteraturen kan brukes til å diskutere funn og de mange vanskelige spørsmålene denne komplekse og politiserte bistanden reiser.

En økende bistandstretthet kan komme til å få dramatiske konsekvenser for en svært avhengig økonomi, både for UNRWA og de palestinske styresmaktene. Det blir stadig vanskeligere å mobilisere internasjonale givere til å gi, samtidig som levevilkår forverres, både i regionen og under en stadig mer ekspansiv israelsk politikk og palestinsk politisk polarisering. Ytterligere bistandskutt til UNRWA vil få dramatiske konsekvenser i hele regionen, og de menneskelige konsekvensene vil være enorme.

Sist uke møttes ALHC i Washington. Dersom det internasjonale samfunnet ønsker å prøve å vekke tostatsløsningen fra de døde, må de ta i bruk sterke virkemidler i internasjonal politikk, og da er både internasjonal lov og bistand viktige verktøy. Men i de 30 årene som har gått, har en ikke lagt et slikt sterkt nok press på Israel. 

Mange tror at det er for seint, og at tostatsløsningen ikke lenger kan gjenopplives. Den kunnskapen en omfattende evaluering av bistanden vil bringe på bordet, er et avgjørende grunnlag også for å kunne diskutere mulige veier fremover. 

Man må diskutere hva man ønsker å oppnå med bistanden i fraværet av politiske løsninger og en palestinPsk stat, og hva en kan gjøre med bistand i denne vanskelige virkeligheten.

Kjersti G. Berg er forfatter av boka «Palestina. Fakta på bakken» (Universitetsforlaget 2023).