Hvordan integrere byer, klima og fattigdom?

Seniorrådgiver Heidi Bjørkto Bade og direktør Bård Vegar Solhjell i Norad konkluderer med at «byen er en sentral arena for fattigdomsbekjempelse, klimakutt og klimatilpasning», i en kronikk i Klassekampen 25.10.

Erik Berg

Styreleder Habitat Norge. Tidligere utviklingsarbeider og diplomat

Kronikken baserer seg på rapporten Bistandens bidrag til å redusere klimagassutslipp: løsninger for mennesker, klima og natur, som er én av flere rapporter fra Norad i arbeidet med å utrede nye innsatsområder for norsk bistand mot 2030.

Sammenhengen mellom byer, klima og fattigdom kommer også fram i FNs klimapanel (IPCC) sin andre delrapport i sjette hovedrapport. Rapporten slår fast at så mange som mellom 3,3 og 3,6 milliarder mennesker lever under forhold som gjør dem spesielt sårbare for klimaendringer, og at mange av disse bor i byer.

Med det beveget klimapanelet seg til et nytt hovedperspektiv, etter først å ha rapportert klimaendringenes alvor, for så å påpeke viktigheten av å inkludere naturen i analysen og sosial rettferdighet, la FNs klimapanel i tredje delrapport i april vekt på hvordan man må utvikle, tilpasse og konkretisere tiltak som kan sikre overgang til en mer klimarobust verden.

Fordi hverken byen, klimaet eller fattigdommen er sektorer, er det behov for integrert handling.

Les også: FNs nye klimarapport: Syv tiltak som kan redde kloden

Urban blindhet

Norsk utviklingssamarbeid svake byinnsats gjennom 60 år – gjennomsnitt fem prosent av årlig bistandsbudsjett – er vanskelig å forstå. I byene lever «milliarden på bunnen». Mennesker i urbane områder står for 70 prosent av klimautslippene, forbruker 70 prosent av energien og skaper 70 prosent av lands bruttonasjonalprodukt. I tillegg skjer to tredjedeler av verdens kriger og konflikter i tilknytting til byer, og 90 prosent av den globale befolkningsveksten i dette århundret skjer i byer i Sør, ifølge Scanteam (2007) og Verden av byer (2020).

Uten data, analyse og forståelse av slike globale trender vil bistanden mislykkes.

Andreas S. Unneland (SV) fremmet 18. mars et skriftlig spørsmål i Stortinget til utviklingsminister Anne B. Tvinnereim om hvordan regjeringen vil følge opp Norads rapport når det gjelder fattigdomsbekjempelse, klimakutt og -tilpasning i byer, hvor det foreslås å dreie flere pågående satsinger mot byer: skog og klima, plast og marin forsøpling, transport, energi, matsikkerhet og områdeplanlegging.

Norads rapport bekrefter at byer er avgjørende for å fremme bærekraftig utvikling. Den bryter med Solberg-regjeringens utviklingsministere som hevdet at Norge ikke har kapasitet til å involvere seg urbant. Det ville innebære «en sektor til».

Ministrene valgte heller å rasere et lite multilateralt urbanprogram. Det toppet seg i 2020 med at bidraget til FNs bosettingsprogram (UN Habitat) ble strøket etter økning i 2018 og 2019.

Les også: Må fattige land gjøre store utslippskutt når de forurenser så mye mindre?

Ingenting å forsvare

Tvinnereim svarer Unneland 24.03 at «byer og urbane områder ikke er definert som eget innsatsområde for norsk bistand».

Det vises til at norsk bistand til robuste og bærekraftige byer vil bli ivaretatt gjennom en integrert tilnærming gjennom multilaterale utviklingsbanker.

Neksuset hvor byer, klima og fattigdom skal samkjøres, som foreslås i rapportene fra Norad og FNs klimapanel er ifølge Tvinnereim – oppsiktsvekkende nok – allerede operasjonalisert. Tiltakene som nevnes når det gjelder arealbruk, planlegging, skattlegging, infrastruktur og samfunnssikkerhet er imidlertid ikke integrert på tvers av sektorer. De er enkeltstående, adskilte og forekommer i ulike kontekster.

Tvinnereim viser til Det grønne utviklingsfondet. Det er i hovedsak et klimafond som knapt fremmer sosial utvikling. Så langt er lokale myndigheter og sivilsamfunnet bare tilgodesett med fem prosent av fondsmidlene.

Da kan man stille spørsmål om fattigdomsbekjempelse fortsatt hovedmålet for norsk bistand?

Les også: Den internasjonale bistanden økte i fjor – og Norge ga mer enn noensinne

Integrering «nedenfra»

Hvordan norske midler gjennom utviklingsbankene framstår som utviklingstiltak i mottakerland er avgjørende. Integrering dreier seg om å kombinere plan- og utviklingsprosesser på tvers av sektorer i sammenhengende tjenester, med hensikt å bedre folks liv.

Det som i dag finansieres gjennom bankene er storby-fornyelse i den moderne sektoren. Mellomstore og mindre byer neglisjeres, og det er vanskelig å se en fattigdomsprofil. Gode, integrerte tiltak for folk flest initieres oftest «nedenfra» i regi av deres egne organisasjoner. Som områdeutviklingen i Mukuru-slummen i Nairobi, Kenya og Freetown i Sierra Leone.

Ser vi oss noen tiår tilbake, er Verdensbankens Sites and Services-program (1972–1990), med 116 prosjekter i 55 land, et eksempel på hvordan banksystemet integrerer. Programmet overstyrte nasjonale og lokale utviklingsaktører og internasjonale ikke-statlige organisasjoner (NGOer) ble etablert og fikk kontrakter som utbyggere. Boligene som ble finansierte lå utenfor vanlige folks kjøpekraft. Moderniseringen fortrengte store befolkningsgrupper til byenes periferier med sosial marginalisering som resultat. Et nylig eksempel er hvordan 20 000 innbyggere i Badia East, Lagos, fikk rasert hjemmene sine gjennom det Verdensbank-finansierte Metropolitan Development Project. Bare fem prosent av innbyggerne ble tilstrekkelig kompensert.

Alt å bevise

Problemet med FN, multilaterale utviklingsbanker og store utdannings- og helsefond er at de ikke når ut til byenes fattigste. De lever i økende grad utenfor bygrensene i uformelle bosettinger utenfor myndighetenes ansvar. Folk her har ikke adgang til institusjoner som sikrer minimum av sosiale tjenester og rettigheter.

Erfaringene fra koronapandemien viser at strukturer som når fattige i uformelle bosettinger knapt finnes. Ifølge et evalueringspanel oppnevnt av FNs generalsekretær António Guterres i 2016, trenger vi en utviklingstilnærming som favner større enn byen, slumområdene og den uformelle økonomien.

Det er behov for en integrert tilnærming hvor rurale og urbane sammenhenger utnyttes. Hverken FNs eller medlemslandenes utviklingspolitikk, inkludert Norges, reflekterer slike perspektiver.

Tvinnereim, med bakgrunn i norsk landsbygd, internasjonalt utviklingsarbeid og diplomati, kan gjøre en forskjell. Selv om integrasjons-tilnærmingen hun har lansert tilslører hva Norge i realiteten bistår byer med, er den et viktig spor å følge i arbeidet for en ny politikk og praksis for klima og natur mot fattigdom.