Hard kritikk av milliardbistand gjennom Norad-eid forskningsskip

Nansenprogrammet, det største og lengstvarende enkeltprosjektet i norsk fiskeribistand, skal bistå utviklingsland med å få på plass god fiskeriforvaltning.

FNs bærekraftsmål 2 om å utrydde sult og 14 om livet i havet er, ifølge Direktoratet for utviklingssamarbeid (Norad), de mest sentrale for samarbeidet mellom Norad, Havforskningsinstituttet og FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO).

Men i en fersk evaluering får bistandsprogrammet hard kritikk.

Nansen-samarbeidet mangler en endringsteori, eller strategi, som beskriver «hvordan, hvorfor, og under hvilke forutsetninger (…) samarbeidet skal bidra til å realisere målene om fattigdomsreduksjon og bedre matsikkerhet», ifølge evalueringen.

Mangler klar strategi?

Samarbeidet har pågått siden 1975, og i 2017 ble et nytt Norad-eid forskningsfartøy sjøsatt. Skipet, som fikk navnet Dr. Fridtjof Nansen, har ifølge direktoratet gode forsker- og laboratoriefasiliteter – som gir muligheter for tverrfaglig ressurs- og miljøforskning.

For perioden 2006 til 2021, som evalueringen tar for seg, har norske myndigheter brukt vel 1,1 milliard bistandskroner på fiskeriprogrammet.

Men mangel på en klar plan for måloppnåelse hindrer «planlegging, oppfølging og rapportering på Nansen-samarbeidets overordnede politiske målsetninger», heter det i et notat fra Norads evalueringsavdeling til Utenriksdepartementet.

Evalueringen, som er gjort av eksterne konsulenter, finner at innsatsen har gitt gode resultater når det gjelder kapasitetsbygging på individnivå, samt datainnsamling og – analyser ved Havforskningsinstituttet. Samtidig påpekes et begrenset fokus på å styrke partnerlandenes fiskeriforvaltning. Og evalueringsrapporten stiller spørsmål ved programmets relevans når det gjelder å bidra til Norges bistandspolitiske målsettinger.

Panorama ringer Norads evalueringsdirektør Helge Østtveiten, for å spørre om det betyr at programmet Ikke bidrar til bedre matsikkerhet i samarbeidsland.

– Det har i hvert fall et klart forbedringspotensial på det som er en av hovedintensjonene med programmet, nemlig mattilgang for folk flest, sier Østtveiten.

– At et slikt milliardprogram mangler en klar strategi, høres ut som en knallhard kritikk?

– Det er i hvert fall en kritikk. Fordi det er åpenbart at for å komme videre, så må man ha en formening om hvordan man skal oppnå målene med programmet.

– Bør bidra til matsikkerhet

I en kronikk publisert i Panorama sist uke, skriver Østtveiten at Nansen-samarbeidet har mangelfulle resultater når det gjelder forvaltning av fiskeriressursene – og at det «ikke ser ut til» at det har bidratt til fattigdomsreduksjon og bedre matsikkerhet.

Han forklarer at programmet har tydelige effekter på kompetansebygging hos individer – eksperter eller fiskeriforvaltere i sør, samt for forskere, både fra nord og sør – men i mindre grad effekter på de overordnede norske bistandspolitiske målsettingene.

– Når det er sagt, vil jeg gjerne si at samarbeidet har bidratt med et kunnskapsgrunnlag for regionale avtaler. Men tatt i betraktning at dette samarbeidet nå har pågått i nær femti år, er det ikke urimelig å forvente at det nå også kan bidra til økt matsikkerhet, ikke minst i lys av krigen i Ukraina, sier evalueringsdirektøren.

– Betyr det i praksis at dette er mer av et forskersamarbeid?

– Programmet har karakter av å være et forskersamarbeid og opplæring av fiskerieksperterter. Nå er det viktig å få en sterkere land-komponent, hvor det bør investeres i å bygge opp fiskeriforvaltninger i samarbeidslandene.

Evalueringen viser at havfiske er prioritert foran småskalafiske, påpeker Østtveiten.

– Dermed blir en del av fiskeriforvaltningen, for det kystnære fisket, som er ekstremt viktig for folk i landene det her er snakk om, ikke så relevant for dette samarbeidet.

– Fattigdomsreduksjon er ikke et eksplisitt mål i Nansen-programmet, påpekes det i et svarbrev til Evalueringsavdelingen fra Utenriksdepartementet?

– Formelt sett er det helt riktig. Men det er likevel viktig å påpeke at reduksjon av fattigdom er en helt sentral målsetting for alle bistandsprogrammer, inkludert Nansen-samarbeidet. Vi tror at det nå, etter nesten 50 år, er viktig å starte med blanke ark og bli enige om hvordan programmet kan bidra til økt matsikkerhet. Jeg tror stikkordet her er mer land, ikke bare hav – at Nansens unike datatilfang må komme «i land», og inngå i utviklingen av fiskeriforvaltningen i partnerlandene, sier Østtveiten.

– En ganske fundamental kritikk

I et svar til Norads evalueringsdirektør, skriver tre representanter for Nansen-samarbeidet at programmet kan vise til gode resultater når det gjelder å støtte utviklingsland i å utnytte marine ressurser, blant annet gjennom å bygge opp kunnskap og støtte opp om en en kunnskapsbasert, helhetlig og bærekraftig fiskeriforvaltning.

Dette «er imidlertid avhengig av mange faktorer i partnerlandene og ikke minst politisk vilje», heter det fra kronikkforfatterne som fremholder at Norad har tatt høyde for «at det vil ta tid før resultater vil kunne måles i form av bidrag til forbedret matsikkerhet og fattigdomsreduksjon». Panorama spør Norads direktør hva han tenker om kritikken.

– Det er en ganske hard kritikk, sier Bård Vegar Solhjell.

Han tenker seg om mens han ser ut gjennom vinduet i femte etasje i Norads lokaler.

– For god endringsteori er ganske fundamentalt for om et bistandsprogram virker. Så skal det sies at begrepet, og tanken om en endringsteori, er ganske ny. Det er mye nyere enn Nansen-programmet, og har vokst fram for å tvinge noen til å stille de gode spørsmålene – om det vi gjør, faktisk bidrar til å nå målene vi har satt oss. Men jeg vil likevel si at dette er en ganske fundamental kritikk, sier Solhjell.

– Evalueringen stiller spørsmål ved Nansen-programmets relevans når det gjelder å nå de bistandspolitiske målsettingene. Betyr det at samarbeidet Ikke har bidratt til matsikkerhet?

– Nei, det betyr vel egentlig akkurat det som står. Evalueringen konkluderer ikke, den stiller spørsmål ved dette, sier Solhjell.

– Ok, men hva tenker du?

– Jeg tenker evalueringen viser at programmet når sine konkrete mål ganske godt. Det får fram viktige data og forskning, driver god opplæring av mennesker, og skaper godt regionalt samarbeid. I mye av bistanden er det vanskelig å ta det fra det konkrete du oppnår, til å vise makroeffekter, for eksempel på fattigdomsreduksjon. Som evalueringen viser, er det også vanskelig å ta gode resultater på individ- eller gruppenivå til noe som skaper varige endringer, for eksempel i en institusjon. For meg var evalueringen en påminnelse om akkurat det, sier Solhjell.

– Må stille spørsmål ved det vi gjør

– Så evalueringen var en slags reality-check, da?

– Det om endringsteori vil jeg karakterisere som en hard kritikk. Og det opplever jeg at de som jobber med dette programmet, tar på alvor. Den andre delen, om Nansen-programmets effekt på fattigdomsreduksjon, er en kjent problemstilling, sier Solhjell.

Norad-direktøren vil forklare med et eksempel, og forteller om da Riksrevisjonen for noen år siden hadde lett etter resultater av elektrifiseringsprosjekt i Tanzania.

– Den rapporten pekte på at det var uklart om det norske bidraget hadde redusert fattigdommen. Men det som ikke var uklart, var at flere mennesker hadde fått tilgang til strøm. Betyr det faktum at det var vanskelig å fastslå fattigdomsreduksjon, at prosjektet var mislykket? spør Solhjell, uten å svare på spørsmålet.

– Det er litt det samme med Nansen-programmet. Vi ser konkrete, gode resultater på det vi kan dokumentere. Men det er vanskeligere å dokumentere om det bidrar til fattigdomsreduksjon, sier Solhjell.

– Nylig kom regjeringens nye matsikkerhetsstrategi – «kraftsamling mot svolt»: Hvordan kan Norad bruke Nansen-evalueringen for å bidra til bedre matsikkerhet i samarbeidsland?

– Arbeidet med neste fase, og en ny endringsteori, er i gang og vil være klar for neste programperiode for Nansen-samarbeidet fra 2024, slik at det skal passe bedre inn i det helhetlige matsikkerhetsarbeidet. Samtidig ville det være dumt å endre Nansen-programmet til noe det ikke kan være. Vi har et skip, og så lenge vi har det, må vi bruke dets styrke. Dersom det ikke passer inn i oppdraget, må vi jo heller bruke pengene på noe annet.

Solhjell sier evalueringen er en påminnelse om noe annet han er veldig opptatt.

– At vi i Norad hele tiden stiller spørsmål om hva som virker best og om hvordan vi skal bruke pengene vi har for å oppnå best resultater. Nå er det besluttet en ny programperiode for Nansen, og da kan vi gjøre forbedringer, men vi bestiller evalueringer for å kunne vurdere ulike innsatser opp mot hverandre.

Norad-direktøren sier han fremover vil være opptatt av å få en type evaluering som metodisk kan vurdere om programmet er riktig bruk av ganske betydelige midler.

– Hvordan jobber vi best om målet er å styrke institusjonell kapasitet og drive opplæring? Eller, hvordan bruker vi pengene best dersom målsettingen er å bidra til fattigdomsreduksjon? En av grunnene til å drive med evaluering av bistandsprosjekter, er å stille slike spørsmål, sier Solhjell.