Ulovlig kapitalflukt – en advarsel mot grunnløse tall

Dessverre vet vi ikke noe om omfanget, og alt for lite om hvilke faktorer og sektorer som er viktigst når vi skal bekjempe og begrense denne tapping av ressurser fra fattige utviklingsland. Påstandene om 50 milliarder USD kapitalflukt fra Afrika årlig, og kanskje 1000 milliarder globalt, er nesten som tatt ut av lufta.

Zambia taper ikke to til fire milliarder dollar årlig.

De grunnløse påstandene om en ulovlig kapitalflukt på mellom to og fire milliarder dollar årlig fra Zambia gjorde arbeidet med å reformere skattesystemet og effektivisere skatte­innkrevingen vanskeligere, og undergravde forsøkene på å skape en gjensidig forståelse og informert debatt om utfordringene i gruvesektoren og skattlegging av denne. Ulovlig kapitalflukt skjer, men ikke på et slikt nivå og ikke primært fordi koppereksporten underprises, slik det ble påstått.

Kilden til tallene var tankesmien Global Financial Integrity (GFI), som benytter seg av handelsstatistikk som et viktig grunnlag for sine data. I Zambia var denne handelsstatistikken totalt misvisende. Den viste at eksporten skulle til Sveits der det bare var et salgskontor, mens kobberet var på vei til Kina og andre kjøperland – helt lovlig og stort sett til verdensmarkedspriser. GFIs metode førte imidlertid til myten om den store kapitalflukten.

Store feilkilder og vanskelige beregninger

Selve begrepet «illicit» er egentlig litt ullent, og blir tolket som både å gjelde klart ulovlig kapital­eksport og skattesnyteri, men også eksport av inntekter som unndras skatt ved hjelp av uetisk utnyttelse av skattehull, manglende kontroll og liknende. Det er selvsagt også vanskelig å kartlegge kapital­bevegelser som skjules nettopp fordi de er ulovlige. Men her er det selve metoden som benyttes, som kan føre galt av sted.

Global Financial Integrity, basert i Washington DC, fikk lenge betydelige norske bidrag. Deres tall for illegal kapitalflukt er blitt gjentatt av mange og brukt bl.a. i Stortingsmelding nr. 13 (2008-2009). AU/ECAs høynivåpanel om Illicit Financial Flows from Africa, det såkalte Mbeki-panelet, som publiserte sin rapport tidlig i 2015 benyttet en parallell beregning gjennomført av FNs Economic Commission for Africa (UN ECA). Det var Mbeki-panelet, med norsk deltakelse først fra Ingrid Fiskaa, deretter Arvinn Gadgil og til slutt Henrik Harboe, som lanserte tallet på femti milliarder dollar kapitalflukt fra Afrika årlig, langt mer enn årlig bistand til kontinentet.

GFIs beregninger, og de tilsvarende fra UN ECA baseres på to faktorer; handelsstatistikk og betalingsbalansestatistikk. Første element som er det viktigste, bygger på en tese om at når handelsstatistikk fra to land som handler med hverandre ikke stemmer overens, må dette skyldes under- eller overrapportering som igjen innebærer kapitalflukt. Beregningene søker å ta hensyn til fraktkostnader og slikt, men restforskjellene kalles «illicit» kapitalflukt. Stadig flere økonomer, blant andre Maya Forstater ved Center for Global Development og professor Volker Nitsch ved Darmstadt Tekniske Universitet, påpeker at det er svært mange andre feilkilder i denne handelsstatistikken. Slike feil kan være helt ordinære og lovlige, og/eller skyldes svak statistikkføring i mange land, ikke bare i u-land. Spesielt er det svært vanlig at varer selges via et tredjeland, at de transporteres gjennom mange land uten at dette alltid statistikk­føres som transitt, at bestemmelses­stedet ikke oppgis korrekt, eller at opprinnelses­land ikke kan identifiseres. Forskjeller i statistikken oppstår også når det er stor tidsforskjell, og når ulike definisjoner av varene benyttes. Jeg synes det er underlig at ingen norske økonomer har hjulpet UD til en mer kritisk bruk av disse tallene.

Feil i statistikken

I mellomtiden har også GFI måttet akseptere kritikk av sin metode når det gjelder Zambia og Sør-Afrika, som det framgår av deres nyeste 2017-rapport (s. 45-46). Dette skyldes blant annet mye oppstyr i Zambia etter at jeg ved en anledning i februar 2015 minnet om feilene i handels­dataene, og både presse og aktivister reagerte på manglende og feilaktig informasjon. Både myndighetene og zambiske økonomer måtte rykke ut og forklare feilrapporteringen. I Sør-Afrika reagerte både industrien selv og landets skattedirektorat, og protesterte mot GFIs data angående deres eksport av gull.

Selv om GFIs nye metode baseres på samme tvilsomme teori om parring av handelsdata, har de nå kommet fram til at kapitalflukten fra Zambia slett ikke er 3-4 milliarder dollar årlig. Det er litt vanskelig å lese deres siste rapport fra 2017, men ifølge tabellen skal ulovlig utgående kapitalflukt i 2014 være et sted mellom 300 millioner og 1,9 milliarder dollar. Disse tallene – spesielt det laveste – er betydelig lavere enn tidligere påstander, men likevel svært usikre og trolig fortsatt misvisende.

Misvisende tall kan undergrave formålet

Problemene som slik feilrapportering skaper, er mangfoldige. I Zambia har de skapt overdrevne forestillinger om hvor store summer som kan inndrives gjennom bedre skattlegging av gruve­sektoren. Dette har igjen ført til at andre sektorer, og andre former for skatteunndragelse og kapitalflukt har fått langt mindre oppmerksomhet. Mange zambiere synes å mene at andre kan la være å betale skatt, ettersom de store, multinasjonale gruveselskapene ikke betaler sin rettmessige andel. Dette blir igjen til påstander om at det bare er de internasjonale selskapene som snyter på skatten, mens nasjonale selskaper og personer framstår som mer lojale og uskyldige.

Poenget er ikke at det ikke foregår skattesnyteri og ulovlig kapitalflyt fra Zambia og andre natur­ressursrike land. Problemet er at kapitalflukt tilknyttet varehandelen (som inngår i handels­statistikken) sannsynligvis er kraftig overvurdert, mens feil-prising av tjenester som sannsynligvis er langt mer utbredt og langt vanskeligere å oppdage, blir undervurdert. Det samme gjelder den omfattende korrupsjonen ved offentlige innkjøp, som både private entreprenører og ledende politikere og statstjenestemenn tjener på, og der slike inntekter ofte plasseres i utlandet. Mange i den politiske og økonomiske eliten har også andre inntekter, f.eks. ved utleie av boliger og drift av jordeiendommer, der de unngår skatt. Skjulte formuer fra presidenter og andre i eliten i Afrika, Asia og Latin-Amerika som er blitt avslørt, viser at de kan ha betydelige beløp plassert i skatteparadiser og i fast eiendom i utlandet.

Det tredje hovedelementet i ulovlig kapitalflukt er ulovlig og kriminell virksomhet som bl.a. kryp­skyting, narkotikahandel, menneskehandel, våpenhandel og smuglervirksomhet. Slike aktiviteter er kriminelle handlinger, samtidig som de ofte innebærer ulovlige kapital­transaksjoner. Samlet sett har disse andre faktorene sannsynligvis langt større betydning som kilde for ulovlig kapitalflukt, enn handelstallene.

To andre mistolkninger om ulovlig kapitalflukt

Tallene som benyttes i debatten og ulovlig kapitalflukt, har også gitt grunnlag for flere andre mis­tolkninger og feilslutninger. For det første sammenliknes ofte tallene for kapitalflukt fra utviklings­land med tallene for bistand for hele kontinenter som Afrika eller globalt, og så hevdes det at kapitalflukten er langt større enn bistanden. Underforstått betyr dette at dersom vi kan bekjempe kapitalflukten, så trengs ikke bistand. Men Afrika er ikke ett land; «alle utviklingsland» er slett ikke ett land med felles økonomi. Kapitalflukten påstås å være størst fra store land som Kina, India, Brasil, Russland og Nigeria – land som mottar svært lite bistand. Dersom det gjøres land-for-land analyser, vil resultatene variere veldig, og uansett om det er tallene fra GFI eller bedre beregninger på landnivå som benyttes, vil en lett finne at det er lite samsvar mellom bistand og angivelig kapitalflukt. F.eks. vil det ikke hjelpe de bistandsavhengige landene i Vest-Afrika om kapitalflukten fra Nigeria ble stanset.

En annen mistolkning gir inntrykk av at all ulovlig kapitalflukt skulle «egentlig» vært betalt som skatt, og kunne blitt benyttet til utbygging av statlig infrastruktur og offentlige tjenester. Det er selvsagt ikke tilfelle. Muligens kunne 20-30 prosent av kapitalflukten havnet i en statskasse, dersom den var blitt lovlig registrert og skattlagt. Hvorvidt de resterende 70 prosentene ville blitt i landet eller blitt benyttet til investeringer, betale for barnas utdanning eller sparing andre steder, vil avhenge av beslutninger hos de som kontrollerer denne kapitalen, bl.a. om hvorvidt de anser det lønnsomt, trygt og ønskelig å investere eller spare i eget land.

Aktivister og andre bør finne bedre indikatorer

De som er engasjert i kampen mot ulovlig kapitalflukt, både faglig og som politikere og aktivister, bør slutte med å benytte de misvisende og forvirrende tallene fra GFI og andre som er basert på handels­statistikk. I Norge har vi et kompetent og aktivt fagmiljø knyttet til institusjoner som Chr. Michelsens Institutt (CMI), Norges Handelshøyskole (NHH) og Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI), i samarbeid med de norske avdelingene av Tax Justice Network (TJN) og Publish What You Pay (PWYP). Disse og andre fagmiljøer bør gjøre mer forskning og analyser for å finne fram til bedre indikatorer som kan hjelpe oss til å sette fokus på de reelle utfordringene ved den ulovlige kapitalflukten.