Zambia-bistanden: Oppnådde resultater «meget langsomt»

Norges offisielle tilstedeværelse i Zambia ble avsluttet i fjor. Dette ble markert uten gallamiddager, statsledere og store fanfarer. Ofstad mener samarbeidet like fullt fortjener større oppmerksomhet, og har summert opp erfaringene i et nytt hefte.

– Erfaringene fra Zambia bør absolutt kunne være verdifulle for annet bilateralt samarbeid, sier den tidligere ambassadøren.

På pluss-siden trekker han fram norske støtte til:

• Naturparker og viltforvaltning
• Riksrevisjonen
• Kvinneorganisasjoner
• Klimatilpasset landbruk og
• Skatteprogrammet

Alle disse var langvarige norske engasjementer.

– Det er oppnådd gode og interessante resultater på mange felt. De mest vellykkede satsingene karakteriseres av langsiktighet, tålmodighet og reelt partnerskap med zambiske institusjoner som selv tok eierskap til programmene, sier han.

Ett av disse var et program for viltforvaltning, blant annet foranlediget av en faretruende reduksjon i Zambias elefantbestand. Programmet ble startet opp rundt 1990 med den norske zoologen Thor Larsen, også kalt «isbjørn-Larsen», som en av ildsjelene.

Zambias myndigheter ønsket å sikre langsiktige inntekter fra turisme. Men det viktigste var å bedre vilkårene for befolkningen i området omkring, slik at disse fikk en egeninteresse i å beskytte og bevare det biologiske mangfoldet. Nasjonalparken South Luangwa i det sørøstre hjørnet av Zambia ble valgt som test-område.

– Det er bred enighet om at engasjementet i South Luangwa er en suksess. Selv om det periodevis stod stille og støtte på ulike vanskeligheter, har det over tid utviklet seg i en svært positiv retning, sier Ofstad.

Han viser til at krypskytingen er kraftig redusert, slik at viltbestanden har tatt seg opp. Det har vært positivt også for turismen.

– Tusenvis i lokalbefolkningen er sysselsatt direkte eller indirekte av naturparken, og dette har gitt økonomiske muligheter for utvikling. Dessuten er økonomien i selve parkforvaltningen blitt mere bærekraftig, fortsetter han.

Han viser til at Zambia, gjennom denne type utvikling av sine flotte nasjonalparker, bør kunne videreutvikle landet som en attraktiv turistdestinasjon. Det vil imidlertid kreve mye utbygging av infrastruktur, og at de faktisk bygger videre på slike lærdommer for god forvaltning i samarbeid med lokalbefolkningen.

Bygger institusjoner

Institusjonssamarbeidet mellom den norske Riksrevisjonen og riksrevisjonen i Zambia er en annen suksesshistorie, mener han. Dette norsk-zambiske samarbeidet begynte på 1990-tallet, etter hvert i samfinansiering med Nederland.

– I dag har den zambiske riksrevisjonen ord på seg for å være av de aller beste i regionen. Den opptrer selvstendig og kritisk, og leverer grundige rapporter innen de frister som er gitt. Rapportene som har påvist omfattende mislighold i flere departementer, har ført til oppslag i pressen, kritiske spørsmål fra parlamentsmedlemmer, og til rettsforfølgelse av mistenkte, sier Ofstad.

Han mener at den zambiske riksrevisjonen – under sin nå avgåtte kvinnelige leder – utviklet seg til å bli en viktig kontrollinstitusjon. Dersom den nye lederen klarer å befeste institusjonens uavhengige rolle på samme måte, er han optimist på institusjonens vegne.

– Resten av kontrollsystemet i Zambias statsforvaltning – som politi og økokrim – er dessverre ikke godt nok ennå, men en god riksrevisjon er uansett en svært viktig brikke å ha på plass, sier Ofstad.

Mer skatt

Den nylig avgåtte ambassadøren vektlegger også norsk innsats for å styrke Zambias skatteforvaltning.

– I en tidlig fase bidro norske konsulenter og rådgivere til en omlegging av selve skattesystemet, slik at dette ble mer åpent og ga muligheter for å justere skattenivået. Dette medførte økninger i skatteinntektene på flere hundre millioner amerikanske dollar årlig, sier han.

De senere årene har skattejurister og -revisorer fra den norske Skatteetaten drevet omfattende opplæring av zambiske kolleger.

– Det arbeidet Norge har nedlagt, har utvilsomt styrket skattedirektoratet i Zambia. Det er vanskelig å anslå den totale samfunnsmessige verdien av norsk innsats, men grovt sett vil jeg påstå at den er minst ti ganger så stor som kostnadene ved den norske bistanden på dette området, sier Ofstad.

Han viser til at skatteetaten i landet har gjennomført langt mer effektive kontroller og etterligning av gruveselskapene, og at de i ettertid har fremmet betydelige krav overfor selskapene.

– Når selskapene aksepterer krav i størrelsesorden 100 millioner kroner, så kan man jo si at en norsk bistandsinnsats på rundt 10 millioner kroner er effektiv bistand, sier han.

Klimatilpasset jordbruk

Også det mangeårige samarbeidet om klimatilpasset landbruk, der zambiske småbønder har lært seg å bevare jordsmonnet på en optimal måte er en suksess, mener han. Det samme gjelder støtten til zambisk kvinnebevegelse, som blant annet har bidratt til forbedret lovgivning, styrket representasjon i politiske organer og sterke kvinneorganisasjoner.

På minussiden setter han opp den store norske landbruks- og distriktsutviklingen i nord-Zambia på 1980- og 90-tallet, som blant annet skulle gjøre landet mer selvforsynt med mat.

– Dette ble ingen suksess målt i forhold til kostnadene ved engasjementet, selv om det også her ble oppnådd resultater. I ettertid må vi erkjenne at denne bistandssatsingen burde vært avviklet en del år tidligere.

– Zambia er jo, i motsetning til en del andre afrikanske land, et fredelig og stabilt demokrati som klarer å skifte makthavere uten at det ender i brutal politisk vold. Har bistand også bidratt til dette?

– Det skal vi ikke påberope oss. Vi skal ikke overdrive verken vår betydning eller betydningen av den totale bistanden når det gjelder den politiske utviklingen. Det var zambierne selv som ønsket et flerpartisystem etter 27 år med president Kenneth Kaunda, og som sikret en fredelig overgang. Likeledes valgte de selv et nytt regjerende parti i 2011.

Landet var svært bistandsavhengig og blant de mest gjeldstyngede, og følte seg presset av kreditorene til en mer liberal politikk og privatisering på 1990-tallet. Men nå er de stolte av politikken sin, og bistanden utgjør bare 4-5 prosent av landets inntekter. Norges andel utgjør bare en liten del av dette. Vår bistand har likevel hatt betydning på enkeltsektorer, og for viktige demokratiske institusjoner.

– Sett i lys av de suksesser og feilgrep som ble gjort, hva vil du trekke fram som en lærdom også for partnerskap med andre land?

– Det første som bør framheves er langsiktighet. God oppfølging av programmer i dialog med partnere som virkelig ønsker å nyttiggjøre seg bistanden, er en forutsetning for at prosjekter og programmer gir resultater over tid. Det viktigste er partnernes kvalitet og eierskap.

Det bør videre være en rimelig grad av fleksibilitet i et godt partnerskap, der fokus må være på aktiv dialog og på sluttresultatet. Dette synes langt viktigere enn de omfattende krav til forhånds­undersøkelser og rigide resultatmatriser som nå utvikles av mange bistandsmyndigheter i nord, og som synes å vekke begeistring i Norad og UD.

– Mange vil mene at gode forundersøkelser er helt sentralt, blant annet for å unngå valg av feil partnere?

– Selvsagt er det nødvendig med godt kjennskap til potensielle partnere. Men i de fleste tilfeller må erfaringer i tillegg vinnes gjennom introduksjonsfaser. Uansett grundighet på forhånd, kan det vise seg at partneren ikke er som forventet. Da bør samarbeidet selvsagt trappes ned. Jeg tror jeg vil kalle dette en fleksibel langsiktighet, med troverdige partnere.