Vil folkeskole for alle bli en realitet i Afrika Sør for Sahara innen 2030?

De første 20-30 år betydde det en syklus på 6-7 år, og drastisk reduksjon i analfabetismen. I 1960 var bare 36% av barn på folkeskolen, 24 % av jenter og 48 % av gutter[1]. Seks land hadde mindre enn 10 %. Ni av ti voksne var analfabet. De siste 10-15 år har lengden på hva som er betraktet som grunnskole blitt forlenget til 8-10 år, inkludert forskole. Denne artikkelen refererer til denne lengre syklusen som grunnskole for all.

Arbeidet har vært givende, men resultatet er skuffende. De fleste land er fremdeles langt fra å nå målet om folkeskole for alle. I 2017 var 21% av barn i folkeskolealder ikke på skolen. En fjerdedel av aldersgruppen 15-24 år - og 43% av alle voksne kvinner - var analfabet. Videre, over de siste ti år har framgangen stagnert på et nivå vel under full skoledekning. Fortsetter nåværende trender vil de fleste land ikke nå dette målet selv innen 2030.

De nasjonale myndigheter bærer hovedansvaret for at målet ikke er nådd. Men de av oss som over lang tid har arbeidet med utdanning innen bistandssektoren må også reflektere over hvorfor vi, og våre institusjoner, ikke har vært mer effektive i å hjelpe dem. Vi må også spørre hvor relevant det globale bærekraftige utviklingsmål for utdanning er for de fleste afrikanske land. Vil de prioritetene dette målet impliserer føre til at folkeskole for all ikke blir en realitet selv innen 2030?

Folkeskole for alle: Et «moving target»

FNs Menneskerettighetserklæring fra 1948 inkluderer obligatorisk og gratis folkeskole for alle som et felles mål for «alle folk og alle nasjoner». Dette prinsippet ble bekreftet av utdanningsministre fra 35 land i Afrika sør for Sahara i deres første regionale utdanningskonferanse i Addis Ababa i 1961. Målet skulle nås i 1980. Til tross for stor fremgang ble det ikke nådd[2], og ble utsatt i følgende globale konferanser: Først til 2000 i 1990 (Jomtien, Thailand), så til 2015 i 2000 (Dakar, Senegal) og nå til 2030 i 2015 som del av det nye bærekraftige utviklingsmålet for utdanning.

Utdanningsmålet er mål nummer fire blant de 17 bærekraftige utviklingsmålene. Det har syv delmål som dekker forskjellig deler av utdanningssystemet. Men til forskjell fra tidligere er folkeskole for alle ikke lenger et selvstendig mål men er inkludert under delmål 4.1 som oppfordrer til at alle innen 2030 skal fullfører grunn- og videregående skole (tilsammen vanligvis 12 år).

En kombinasjon av utfordringer spesielt vanskelige for Afrika sør for Sahara (mer nedenfor) gjør at risikoen er høy for at de fleste land ikke vil nå selv 6-7 års folkeskole for all innen 2030. Denne risikoen er forsterket av det bærekraftige utviklingsmålet for utdanning som oppfordrer alle land til å forsikre at alle fullfører videregående skole og har adgang til høyere utdanning (delmål 4.3).

Disse målene er greie for mange land i Asia og Latin Amerika hvor barne-kullene ikke vokser, 8-10 års grunnskole for alle snart er en realitet, og moderniseringen av økonomien generelt er mer avansert enn i Afrika. Men de passer dårlig forholdene i de fleste land i Afrika sør for Sahara hvor raskt voksende arbeidsledighet for ungdom med videregående og høyere utdanning eksisterer samtidig med at en av fire unge i alderen 15-24 år er analfabet, en av fem barn i skolepliktig alder ikke får folkeskole og 80-90% av sysselsettingen er i den uformelle økonomien. Disse landene kan ikke nå alle de syv delmålene for utdanning; de må prioritere blant dem.

Grunnskole for alle må prioriteres

For meg betyr det prioritering av: (i) forskole (delmål 4.2); (ii) 8-10 år av grunnskole (del av mål 4.1); og (iii) lese og skriveferdighet, spesielt for ungdom som har gått glipp av folkeskolen (mål 4.6). Mål 4.4 om yrkesskole er også viktig men må inkludere yrkesfag som er relevante for hele økonomien og ikke bare for den lille moderne sektoren slik det nå generelt er.

Behovet for prioritering var ikke nødvendig for målene satt i 1961, 1990 og 2000. De fokuserte alle på folkeskole for alle og eliminering av analfabetismen, en menneskerett. Det samme kan ikke gjelde for målene for videregående og høyere utdanning for Afrika sør for Sahara. Disse målene reflekterer mer forholdene i rikere land og ambisjoner innen globale institusjoner enn realitetene i de fleste afrikanske land. De risikerer å styrke røsten til de som allerede drar nytte av mesteparten av offentlige finansiering av utdanning (inkludert bistand), og å ytterligere svekke rettigheten til folkeskole for store grupper - hovedsakelig de fattigste, barn på landsbygda, og jenter -- som har liten politisk innflytelse.

For ikke å bli misforstått: Afrikanske land må naturligvis utdanne den arbeidskraft med videregående og høyere utdanning som trengs for å støtte nasjonal utvikling[3]. Men arbeidsmarkedet for slik arbeidskraft er svært begrenset og vokser langsomt i økonomier der 80-90% av sysselsettingen fremdeles er i den uformelle sektoren. Selv med dagens relativt lave skoledekning for videregående og høyere utdanning sammenlignet med andre regioner kan langt de fleste nyutdannede ikke finne i hjemlandet den type moderne sektor jobb de er utdannet for[4]. Derfor bør investering spesielt i høyere utdanning opp til 2030 fokusere mer på å forbedre kvalitet og relevans enn på generell ekspansjon av antall studenter.

Det er mange grunner til at hvis 8-10 års grunnutdanning ikke blir prioritert vil de fleste land i Afrika sør for Sahara ikke engang nå 6-7 år av fullført folkeskole for alle innen 2030:

1. Framgangen mot folkeskole for alle har stagnert siden 2007. Dette skyldes: (i) Fortsatt rask vekst i antall barn i skolepliktig alder: 49% økning mellom 2000 og 2015 sammenlignet med 5% i Sør-Asia og nedgang i Latin Amerika og Øst-Asia; (ii) Mange, spesielt fattige og i utkantsområder, begynner ikke på skolen: Andel som begynner på skolen har stagnert på et nivå vel under fullt inntak; (iii) Høyt frafall: Omkring 40% av de som begynner faller fra før siste klassetrinn (uendret siden på 1970-tallet); (iv) Dårlig kvalitet: Mindre enn 50% av dem som fullfører folkeskolen tilfredsstiller minimalkravene for lese- og regnekunnskaper; og (v) Få muligheter for alternative programmer for ungdom som går glipp av fullført folkeskole.

2. Afrika sør for Sahara trenger mye større vekst i utdanningsfinansieringen enn andre regioner. De enorme utfordringene med å nå selv folkeskole for alle må løses i en situasjon hvor antall barn vil øke med en tredjedel mellom i 2015 og 2030 (nedgang i Latin Amerika og Asia). Og selv om en ser bort fra ekstra press fra de globale målene for videregående og høyere utdanning -- og til tross for dårlige jobb muligheter - vil det sosial press for slik utdanning øke kraftig. I 2017 var skoledekningen bare 50% for lavere videregående, 34% for høyere videregående (gymnas) og 9% for høyere utdanning. Gitt at offentlig finansiering per elev stiger sterkt med økt utdanningsnivå vil dette presset betydelig øke finansieringsbehovet.

3. Den økte finansieringen må mobiliseres i en mer utfordrende økonomisk sammenheng. En kombinasjon av sterk økonomisk vekst (stimulert av økt råvareeksport, spesielt til Kina), en voksende andel av BNP for utdanning, og økt bistand førte til en mye raskere årlig vekst i statlig finansiering av utdanning i Afrika sør for Sahara mellom 2000 og 2015 (4-5%) enn mellom 1980 og 2000 (ca. 1%). Den viktigste faktoren bak denne forskjellen var økonomisk vekst: Mens BNP per innbygger falt med ca. 0,7% årlig mellom 1980 og 2000, vokste det årlig med 2,7% mellom 2000 og 2015. BNP-veksten forklarer omlag to-tredjedeler av økningen i regionens utdanningsbudsjett i perioden 2000-15.

Økonomisk vekst vil bli en enda viktigere faktor over det neste tiåret. Afrikanske land bruker mer av statlige budsjetter på utdanning (17% i 2017) enn andre regioner, og der er mange andre presserende krav på offentlige budsjetter. Og til tross for en liten økning i 2016 stagnerte global bistand for utdanning mellom 2009 og 2015. Videre, til tross for at Afrika sør for Sahara har 53% av verdens barn som ikke er på skolen har regionens andel av total bistand for folkeskolen sunket betydelig, fra 40% i 2009 til 24% i 2016.

Vekst i BNP per innbygger er en god indikator av rommet for vekst i finansiering av utdanning. I Afrika sør for Sahara har veksten stagnert siden 2014, og IMFs prognose for 2019-23 er på 1.3% per år. Erfaringene fra perioden 1980-2000 bør lære oss å ta svært alvorlig mulige negativ konsekvenser for skolesektoren av slik stagnasjon. En dobling av folkeskoledekningen mellom 1960 og 1980 til 80% ble fulgt av nedgang til 73% i 1990. Nivået i 1980 ble først gjenvunnet i 1999. Hovedgrunnen var økonomisk nedgang: BNP per innbygger (Afrika sør for Sahara minus Sør Afrika) falt med 36% mellom 1970 og 1997. Over samme periode hadde Øst-Asia, Sør-Asia og Latin Amerika sterk utdanningsvekst, gjort mulig av vekst i BNP per innbygger på henholdsvis 355%, 85% og 55%.

4. Strammere budsjetter vil øke de politiske vanskelighetene med å prioritere folkeskole. De som nå ikke engang får folkeskole har mye mindre politisk innflytelse enn de som søker videregående og høyere utdanning, og som nå har fått sin røst styrket av det bærekraftige utdanningsmålet. Det er på tide å endre prioriteringen i favør av de som ikke engang får folkeskole. Det inkluderer den overveldende største andel av yrkesbefolkningen som er i den uformelle økonomien og som drar minimal nytte av offentlige utdanning, inkludert bistand. Store og voksende ulikheter i hvor mye ulike befolkningsgrupper drar nytte av offentlig utdanningsfinansiering er en økende global utfordring. Men problemet er spesielt stort i land hvor store deler av befolkningen ikke engang får folkeskole.

5. Høyere økonomisk vekst er også nødvendig for å bekjempe ungdomsledigheten. Den Afrikanske Utviklingsbanken (Afrika Economic Outlook 2018) anslår at BNP må vokse årlig med minst 6,6% (3,9% per innbygger) mellom 2015 og 2030 for å absorbere den 2,7% årlig vekst i ungdomskullet. Dette er dobbelt gjennomsnittet for perioden 2014-18 og vel over IMFs prognose for 2019-23 på 4%. Det finnes ingen kortidstiltak for å akselerere den økonomiske omstilling nødvendig for å nå stabil vekst på et høyere nivå. Og selv under de beste omstendigheter tar det lang tid å omstille økonomier hvor 80-90% av sysselsettingen er i lavproduktive aktiviteter i den uformell sektor til økonomier der veksten er drevet av økende produktivitet i slike aktiviteter og en voksende moderne sektor. I alle fall for de neste par ti år må de fleste unge afrikanere uansett utdanning livnære seg i den uformelle sektoren.

6. Raskere økonomisk omstilling vil kreve massive oppgradering av utdanningsnivået i den uformell sektor. Selv i middelsinntektslandet Nigeria -- regionens mest folkerike land og nest største økonomi -- var 87 % av arbeidsstyrken i 2011 i den uformelle sektoren inkludert 58% i jordbruk. Hele 33% hadde ingen skolegang (45 % i jordbruket). Korrigering av flere tiårs forsømmelse av jordbruket i Afrika er en forutsetning for å akselerere den økonomiske omstillingen. Kina er et godt eksempel på hvor viktig dette er: Vekst i jordbrukssektoren bidro tre ganger mer til landets enorme reduksjon i fattigdom mellom 1980 og 2011 enn vekst i noen annen sektor.

For afrikanske land vil moderniseringen av jordbruket skje i en periode hvor teknologi og automatisering i økende grad begrenser tilgangen på jobber for ikke-faglært arbeidskraft utenfor jordbruket. Dette vil øke betydningen av å oppgradere utdanningsnivået av de som er sysselsatt i den uformelle sektor:

• Økonomiske omstilling vil kreve økt produktivitet i jordbruket. Dette vil kreve investeringer på mange områder inkludert i utdanning, gitt at hoveddelen av bønder i de fleste land er analfabet;
• Økt produktivitet i jordbruket medfører migrasjon av arbeidere fra denne sektor til både formelle og uformelle jobber utenfor jordbruket som krever liten utdanning;
• Men automatisering og økt bruk av teknologi vil i økende grad eliminere slike jobber. Det vil gjøre det vanskeligere å finne arbeid utenfor jordbruket for ikke-faglært arbeidskraft enn hva som var tilfellet selv for land som gikk gjennom denne omstillingsprosessen relativt nylig, så som Kina.

Den globale diskusjonen om virkningen av teknologi og automatisering på sysselsettingen har fokuserer på land hvor den moderne sektor dominerer økonomien. Denne sektoren vil forbli liten i de fleste land i Afrika sør for Sahara selv etter 2030, spesielt fordi industrialisering antakelig vil spille en mindre rolle her enn i land som tidligere har gått gjennom den økonomiske omstillingsprosessen. Den største virkning vil komme til å bli i den uformelle økonomien inkludert jordbruk. Dette er også tilfelle for land i Sør-Øst Asia hvor jordbruket er betraktet en "høy risiko sektor" for jobb-eliminering på grunn av automatisering[5]. Det samme gjelder jobber utenfor jordbruket som ikke krever faglært arbeidskraft.

Oppsummering

Prioritering av 8-10 års grunnskole for alle er helt nødvendig for å redusere de negative virkningene på økonomisk og sosial utvikling av det lave utdanningsnivået i Afrika sør for Sahara. Dette vil kreve sterk politisk vilje. Men alternativet er at en tredjedel av voksne vil være analfabeter i 2030. Det vil bety fortsatt sakte økonomisk omstilling, lav vekst og økende ulikheter. Det vil også medføre at mer enn en tredjedel av barna vil bli født av mødre som er analfabeter. Dette vil ha spesielt sterke negative virkninger på både individuell og nasjonal utvikling, fra videreføring av syklusen av fattigdom, dårlig helse og lav utdanning fra generasjon til generasjon, til fortsatt sakte demografisk- og økonomisk omstilling. Å gi alle slik grunnutdanning er et utviklingstrinn som ingen land kan hoppe over.

De utfordringene afrikanske land står overfor innen utdanningssektoren - så vel som når det gjelder arbeid for ungdom - er av en størrelsesorden ingen region har hatt tidligere. Mellom 2015 og 2030 vil aldersgruppen 15-24 år vokse med 48% (4% i Sør-Asia, og nedgang med 4% i Latin Amerika og 9% i Øst-Asia). Og virkningene vil bli følt langt utenfor nasjonale grenser, spesielt gjennom økt regional og global økonomisk migrasjon.

Disse utfordringene er derfor i stor grad globale utfordringer som i mye høyere grad enn nå bør gis global oppmerksomhet. Dessverre er det små muligheter for det, selv når det gjelder utfordringer som er direkte relatert til utdanningssektoren. Jeg tror ikke at det i de 50 år jeg har arbeidet internasjonalt med utdanning har vært en slik mangel på koordinert global ledelse innen denne sektoren som nå. Og på ett område hvor det har vært slik ledelse - utformingen av det bærekraftige mål for utdanning - tror jeg resultatet er noe som er lite tilpasset de utfordringer de fleste afrikanske land strir med.

Kilder

[1] Alle gjennomsnittstall sitert er veide gjennomsnitt. Data er hovedsakelig fra UNESCO og Verdensbanken.

[2] Hovedgrunnen var en nær dobling av barn i skolepliktig alder mellom 1960 and 1980 sammenlignet med 18% vekst estimert i 1961. Dette viser hvor lite en visste om befolkningsveksten i Afrika i 1961. Elevtallet i 1980 oversteg planens anslag med 24%. Se B. Fredriksen: “The Arithmetic of Achieving Universal Primary Education”. International Review of Education, XXIX (1983).

[3]Fredriksen, Birger and Camilla Helgø Fossberg: “The case for investing in secondary education in sub-Saharan Africa: challenges and opportunities”. The International Review of Education, (2014) 60:235-259.

[4]F. eks. i Ghana, mindre enn 2% av de omkring 250,000 studenter som årlig avsluttet høyere utdanning fant arbeid i den moderne sektor. De fleste ender opp i den uformelle sektoren, ofte i dårlig betalt og lav produktivitets deltidsarbeid. Ansu, Y. (2013). “Skills development for economic transformation” in The Africa Transformation Report, The African Center for Economic Transformation (ACET). Accra.

[5] Chang, Jae-Hee and Phu Huyuh (July 2016): “ASEAN In Transformation. The Future of Jobs at Risk of Automation”. Working Paper No 9. Bureau of Employers‘ Activities, ILO.