Vi må tenkje annleis om å styrke kapasitet i Afrika

Det hender – om ikkje så ofte – at du kjem over ein artikkel eller ei bok som set ting på plass for deg. For meg var Patrick Chabal og Jean-Pascal Daloz’, Africa Works. Disorder as Political Instrument, som kom ut i 1999, ei slik bok, og ho har følgt meg sidan når det gjeld å forstå og analysere politikk og samfunn i Afrika.

Forskarar og praktikarar har lenge peika på at afrikanske land oftast ikkje er som dei ser ut, og at ein lineær tankegang, basert på vestleg politisk og økonomisk tenking, fører gale av stad i utviklingssamarbeidet. Ikkje minst gjeld det mål-middeltenkinga, der ein set opp ideelle mål for kva ein skal oppnå, og så utformar eit tilsynelatande logisk program for korleis ein skal komme dit. Det går ikkje alltid bra, og verst synest resultata å vere når det gjeld å bidra til å utvikle statleg kapasitet.

Konsekvensene

I boka Building State Capability[1] tar tre tidlegare medarbeidarar i Verdsbanken, knytte til Harvard Kennedy School, konsekvensen av at vi i utviklingsamarbeidet i stor grad har mislykkast i å byggje kapasitet i fattige land. Skular blir bygde, men elevane lærer lite. IT-system blir innførte, men ikkje brukte.

Det er ikkje noko lysteleg bilde den omfattande statistikken i boka gir. Verdsbanken kunne i 1996 slå fast at nesten alle afrikanske land hadde opplevd ein systematisk nedgang i kapasitet sidan landa vart uavhengige. Mellom 1996 og 2012 opplevde 26 av dei 32 landa med svakast kapasitet i verda at den offentlege evna til å stsyre og tilby tenester til befolkninga vart redusert. Og sjølv for eit land som Zambia, som var blant unntaka som hadde rask kapasitetsstyrking, vil det ta hundre år før ein kjem på det nivået der ein finn tidlegare utviklingsland som nå skårar høgt, som Chile og Sør-Korea.

Kva er feil? Tidlegare trudde vi at modernisering på ein naturleg måte ville føre til styrkt kapasitet. Demokrati ville føre til ein meir effektiv stat for innbyggjarane. Utdanning skulle føre til auka kapasitet, og det ville også den teknologiske utviklinga gjere. Men det stemmer ikkje.

Manglar kapasitet

Feilen har vore at ein trudde ein kunne overføre formene og strukturane frå vellykka institusjonar (stort sett i Vesten) til utviklingsland. Vi trudde vi kunne kopiere best practices frå somme land til andre, men det førte berre til at landa sto fram som kapable utan å vere det. Vi har praktisert det som forfattarane kallar premature load bearing, at myndigheter innfører nye mekanismar som dei ikkje kan setje ut i livet fordi dei ikkje har kapasitet.

Eit nøkkelkapittel i boka har tittelen Looking like a state. Vi erstattar utrettar med ser ut som, seier dei. Mosambik skårar høgare enn alle andre afrikanske land utanom Sør-Afrika på givarkriteria for offentleg pengeforvaltning, men fell gjennom når ein vurderer kva som verkeleg skjer. Uganda er på papiret i verdstoppen i anti-korrupsjon, men realitetane er heilt annleis. Dette er i og for seg ikkje særleg oppsiktsvekkjande, vi veit det jo. Det påfallande er kor lite vi gjer med det.

Eg trur det er fordi vi ikkje klarer å komme oss ut av vår eigen måte å tenkje på, å planleggje på, ikkje minst materialisert gjennom stadig meir komplisert plan- og resultattenking.

Det er prosessen som er viktig, ikkje forma, seier forfattarane. Kapasiteten i industriland vart bygd opp i ei tid då det ikkje fanst nokon gullstandard for korleis staten skulle fungere. Det førte til ein gradvis prosess der form og legitimitet vart bygd og grunna på kva som vart oppfatta som legitimt blant folk. Det Weber-inspirerte systemet med kontroll ovanfrå lykkast fordi det var i samsvar med sosiale normer og folks ansvarskjensle i landa.

Ingen vegkart

Dei seier det er feil å tenkje seg at land veks mot faste mål som er sette på førehand. Ein kapabel stat i Burkina Faso vil aldri vere lik staten i Danmark. Og det finst ikkje nokon beste praksis som kan overførast frå ei land til eit anna. Vi har ingen road map for korleis ein skal komme frå eit system basert på patronasje og klanbasert lojalitet til eit system som følgjer universelle reglar og lik tilgang til ressursar, slik ein prøvde i Afghanistan.

Det grellaste eksempelet på kor gale det kan vere finn ein i Sør-Sudan, der Sør-Sudans nasjonale utviklingsplan vart lansert i august 2011, ein månad etter at landet vart uavhengig, med tilnærma null kapasitet.

Forfattarane vil ha ei meir pragmatisk tilnærming. På same måten som i nord-europeiske land må kapasitet i utviklingsland basere seg på prøving og feiling ut frå dei aktuelle og spesifikke forholda. Forfattarane argumenterer for å konsentrere seg om problema heller enn å importere løysingar, og lanserer sitt PDIA – Problem Driven Iterative Adaptation. Prøv først å finne ut kva problemet er, og utform tilnærming og program gjennom ein gjentakande prosess med prøving og feiling. Den andre halvdelen av boka er nærmast ei lærebok i denne alternative måten å gå fram på, fylt med gode eksempel og til og med øvingar ein kan gjere for å forstå korleis ein i praksis må tenke. Det dei skisserer er ein deltakande prosess, der dei som deltar i kvar fase i prosessen set seg ned og summerer opp erfaringane og stakar ut det dei kjem fram til er den beste vegen framover.

Eg har ingen vanskar med å slutte meg til analysen i boka; dette samsvarer i stor grad med det eg sjølv har sett og opplevd. Det er heilt nødvendig å tenkje annleis om ein skal få til den styrkinga av kapasiteten som er så nødvendig. Tilnærminga tar også omsyn til – i alle fall indirekte – dei politiske maktforholda i eit land. Samstundes vil ein møte ei begrensing her. Det er ikkje vanskeleg å sjå situasjonar der det ikkje er muleg å få til slik nytenking, der forsøk på å bruke metoden ikkje kan lykkast ut frå politiske og sosiale forhold i landet.

Behov for nytenking

Korleis vil så denne tenkjemåten samsvare med tilnærminga som Norge og andre givarland- og organisasjonar brukar. Det blir frontkollisjon. Det aukande kravet til detaljplanlegging og omstendelege resultatrammeverk er å gå den motsette vegen, og grensar mot det umulege. Det blir ikkje betre ved at Riksrevisjonen ofte tar slike urealistiske rammeverk på ramme alvor, og brukar dei til å vurdere om mål i bistandsprogramma blir oppnådde.

Det er behov for innovasjon, nytenking, i det norske planleggings- og rapporteringssystemet. Det er ikkje slik at omfattande resultatrammeverk og kontroll sikrar betre bruk av midlane. Dei sikrar i staden to ting: For det første at stadig meir av midlane blir brukte til administrasjon av eit stadig meir tungrodd system, for det andre at dei som blir sette til å forvalte bistanden utviklar ein stadig sterkare aversjon mot å ta risiko.

Det er fullt muleg å føre kontroll med og evaluere verknaden av utviklingssamarbeidet utan å ty til detaljerte målhierarki og omfattande rammeverk. Det var absolutt nødvendig å rette søkjelyset mot resultat av bistanden då Norads tidlegare direktør Poul Engberg-Pedersen sette i gong med eit systematisk resultatarbeid med årlege resultatrapportar i 2006. Vi visste alt for lite om resultat gjennom den type rapportar vi hadde på den tida. Men dette har endra seg, og vel eit tiår seinare veit vi mykje meir.

Nå bør vi leggje om måten vi måler resultat på. Mellom anna bør vi vurdere verknadene av tiltak uavhengig av dei spesifikke måla som er sette opp, ja, vi bør slutte med detaljert målsetting, og halde oss til meir generelle utviklingsmål. Det vil frigjere folka i felten til å bruke pragmatiske og innovative metodar og tilpasse innsatsen til dei realitetane og den dynamikken ein møter der programma blir sette ut i livet.

Det er eit halslaust føretak å prøve å skaffe oversikt over resultatet av all norsk bistand. Kontrollen og resultatrapporteringa må kunne gjerast mykje smartare. Djupdykk i utvalde og representative program og tiltak vil gi betre informasjon og skape eit rettare inntrykk av kor effektivt utviklingsarbeidet er og kva resultat det gir. Dei detaljerte resultatrammeverka kan ein gjerne kasta ut på veg over Middelhavet, om ikkje alt over Alpane.