UD: Negativ utvikling i Sahel tross økt internasjonalt innsats

Sahel-regionen har vært et nytt satsingsområde for norsk bistand og utviklingspolitikk, og i to år har norsk innsats i regionen vært styrt av en overordnet strategi. En milliard kroner ble brukt fra norsk side bare i 2018.

Men måloppnåelsen for norsk og internasjonal bistand til regionen er foreløpig lav, fastslår en ny statusrapport laget av Sahelteamet i Utenriksdepartementet.

- Det er lett å si hva land som Mali og Niger trenger. Det er bare så ufattelig vanskelig å si hvordan, sier seniorforsker Morten Bøås ved Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI).

Økt bistand, mer vold

Norsk bistand til Sahel har økt med mer enn 250 prosent i perioden 2012-2019. Denne veksten er primært drevet av økt satsing i partnerlandene Mali og Niger, samt en styrking av engasjementet i Burkina Faso siden 2016. I tråd med Sahel-strategien går en betydelig del av bistanden til utdanning, reproduktiv helse, matsikkerhet og klimatilpasset landbruk.

Sahel-strategien har «så langt vist seg å være et godt verktøy for å fremme en helhetlig norsk politikk i Sahel. Den svært alvorlige sikkerhetsutviklingen og den forverrede humanitære situasjonen i deler av Sahel viser at det ikke finnes kortsiktige løsninger på denne regionens utfordringer, og at langsiktig internasjonalt engasjement er nødvendig.» skriver Utenriksdepartementet i sin statusrapport.

UD mener forklaringen på svak måloppnåelse er at «utviklingsaktører og humanitære aktører opererer i områder med komplekse kriser og betydelig risiko, der situasjonsbildet stadig er i endring».

Økende vold

Dette er noen av forholdene UD peker på:

• Antall voldshendelser økte kraftig i 2018 og 2019, særlig i sentral-Mali og Burkina Faso, men også i Niger.
• Svak statlig tilstedeværelse i distriktene, ineffektive sikkerhetsstyrker og porøse grenser har gjort det lett for ulike væpnede grupper å operere uhindret.
• Islamistiske ekstremistgrupper har styrket sitt fotfeste ved å nøre opp under frustrasjonen over marginalisering, manglende offentlige tjenester og investeringer fra sentralmyndighetene samt underliggende motsetninger mellom folkegrupper.
• Gjennom systematisk lokal rekruttering i blant annet sentral-Mali og Burkina Faso, har lokale terrororganisasjoner med bånd til Al Qaida og IS også provosert frem etablering av konkurrerende militser med utspring i andre etniske grupper.

Resultatet har vært en svært negativ sikkerhetsspiral med et stadig tydeligere etnisk preg, og det er ingen enkle løsninger eller kortsiktige svar på disse utfordringene, innrømmer Utenriksdepartementet.

- Lett å si hva, men ikke hvordan

I en periode med økt vold og liten stabilitet har likevel Norge økt utviklingsinnsatsen:

• Norsk bistand til Sahel utgjorde 678 millioner kroner i 2018 og 717 millioner kroner i 2019.
• Denne støtten rettes i hovedsak mot partnerlandene Mali og Niger, men en betydelig andel kanaliseres også gjennom regionale fellesprogrammer.
• I tillegg til det bilaterale engasjementet kanaliseres betydelig norsk støtte til Sahel gjennom FN, utviklingsbankene, og andre multilaterale organisasjoner og globale fond i form av kjernestøtte til disse.
• Dersom man inkluderer beregnet norske multilaterale kjernestøtte til regionen, som i 2018 var på 461 millioner kroner, blir den samlede norske støtten til Sahel i 2018 på godt over 1 milliard kroner .

Behov for endringer

Seniorforsker ved NUPI Morten Bøås har fulgt utviklingen i regionen og norsk Sahel-politikk tett gjennom flere år.

Sahel-kjenneren mener Norge og andre tradisjonelle bistandsgivere står overfor det han kaller «et gedigent sårbarhetsdilemma» i sin tilnærming til ulike land.

- De er blitt ganske flinke til å drive bistand, men de er flinkest til å drive bistand der bistanden trengs minst. Land som Tanzania har allerede en fungerende stat. Problemet med Sahel-landene er at de er «unsettled». Det er stater hvor forholdet mellom stat og befolkning ikke har fått satt seg skikkelig, sier Bøås.

For at en stat skal fungere må folk som bor innenfor området staten skal kontrollere tro at det er en god idé å ha en stat der. Hvis det ikke er enighet om dette, fører det til at institusjoner blir veldig svake, påpeker han.

- Mali og Burkina Faso er stater som i liten grad på egen hånd kan respondere på interne eller eksterne sjokk, og har liten evne til å nyttiggjøre seg hjelpen som kommer utenifra, sier Bøås.

- Behov for nytenkning

Han etterlyser nytenkning om hvordan givere opptrer i sårbare stater.

- Det er fortsatt en tendens til at vi tror at vi kan gjøre alle de gode ting samtidig i et land som Mali. Det er ikke mulig. Man må konsentrere innsatsen om det landets ledere mener de har en interesse av. Uavhengig av hva vi mer om dem som styrer.

Båøs mener utenlandsk støtte bidrar til å holde regjeringen i Mali på «kunstig åndedrett»

- Vi forhindrer en total kollaps, men vi klarer ikke gjøre noe mer heller. Vi får en politisk, voldelig, økonomisk og sosial krise som bare varer og varer. Konsekvensen er at vi får en befolkning som blir mer og mer desillusjonert.

Han viser valget til nasjonalforsamlingen i landet som ble holdt nylig,

- Det skjedde riktignok i skyggen av covid-19, men det var en valgdeltagelse på 23 prosent. I Bamako var deltagelsen 13 prosent. Dette sier noe om hvor desillusjonert folk er blitt. Og da blir det verre å få dem med på prosjektet som vi vil ha: et vern om den liberale stat, påpeker Bøås.

Kontakt i Mali

Bøås tror han ser konturene til en ny tilnærming i forbindelse med forhandlingene om Malis framtid. I februar erkjente landets president for første gang at det var kontakt mellom myndighetene og opprørere. Regjeringen har lenge avvist dialog.

- Her har det vært en prosess i Mali de siste to årene. Kombinasjonen av en mer sekulær radikal opposisjon sammen med religiøse aktører har klart å løfte agendaen.

Han mener dette har tvunget fram en stilltiende aksept fra Frankrike om at man må bevege seg mot reelle forhandlinger med væpnede grupper som regnes som maliske. Avgrensningen går på at de er ledet av maliere og kun opererer i Mali.

- Det er derfor ikke snakk om grupperingenes egen definisjon, men en definisjon laget av de sosiale gruppene som har fremmet kravet om forhandlinger og som nå myndighetene har akseptert, sier Bøås.

Han påpeker at det betyr at det dermed åpnes opp for forhandlinger med Katiba Macina som ledes av en malisk fulanipredikant ved navn Hamadoun Kouffa og Ansar ed-Dine, tuareggruppen som ledes av den maliske tuaregen Iyad Ag Ghaly.

Nei til «de transnasjonale»

Det er derimot utelukket å forhandle med grupper som al-Qaeda i det islamske Maghreb (AQIM) og Islamic State Greater Sahara (ISGS). De er transnasjonale, knyttet til internasjonale terrrorgrupper ved navn, og er ledet av folk som ikke er maliere.

Det er noen grupper det fortsatt er uavklart hvordan man skal forholde seg til.

- Jeg ser ikke noen annen vei ut av situasjonen enn en kombinasjon av større edruelighet om hva som er mulig å oppnå på kort og lang sikt, og målrettet bruk av bistandspenger også på kort sikt. Kort sikt er viktig her - man er nødt til å vise malierne, rent fysisk at man kan få til noe. Folk må oppleve at det er positive forandringer.

Han mener at utviklingsarbeid må skje sammen med en bedre bruk av de militære ressursene for å gi folk bedre beskyttelse.

- FN må gi langvarig beskyttelse, ikke den inn- og utpatruljeringen som foregår nå. Vi tenger en mer adekvat militær operasjon samtidig som man åpner opp for forhandlingsprosessen, sier NUPI-forskeren.

Oppdatert strategi

2020 er det siste året i den norske Sahel-strategien slik denne nå foreligger. Det legges derfor opp til en gjennomgang av strategien i løpet av året, med sikte på utarbeidelse av en oppdatert strategi for en ny treårsperiode.

- Jeg syns Sahel-strategien er ganske realistisk i forhold til hvordan situasjonen var da den ble utarbeidet, sier Bøås. Han mener analyse-delen kan bygges videre på. Norge har nå erfaring med å ha en ambassade i Mali.

- UDs erfaring og kompetanse må brukes til en kritisk gjennomgang av hvorfor utviklingen har gått motsatt vei av det det burde. På kort sikt må vi bli mer smarte, sier Bøås.

Han mener at selv om Norge er en liten aktør, har Norge samtidig et godt rykte i Mali gjennom frivillige aktører.

- Vi har en del politisk kapital som kan utnyttes. Norge har evne og ressurser til å gjøre ting som er vanskelig for andre å gjøre. Jeg tenker at UD kan gjøre på målrettet bruk av fred- og forsoningselementer, sier Bøås.