Afghanistan: Naudhjelp må ikkje undergrave staten

Etter at Taliban kom til makta 15. august har vestlege land og FN-organisasjonane vore uvillige til å forhalde seg til den Taliban-oppretta regjeringa for å hindre at den styrkar seg økonomisk eller vert gitt legitimitet. Kravet det internasjonale samfunnet stiller er at Taliban må sikre ei meir inkluderande regjering og at menneskelege rettar vert respektert. Det gjeld spesielt jenter sin rett til utdanning og kvinners rett til offentleg arbeid. Dette er også grunngitt i at mange av medlemmene i Taliban-regjeringa er på FN og USA si sanksjonsliste. Det gjer at samarbeid med eller støtte til desse personane kan verte straffa. USA har gjort enkelte unntak for å tillate humanitær støtte, og også nyleg for at privatpersonar kan støtte familie og slektningar økonomisk. Konsekvensen er at Taliban-regjeringa ikkje får tilgang til midlar avsatt til Afghanistan i Verdsbanken og IMF, og landet sine reservar på om lag 9 milliardar dollar deponert i amerikanske og britiske bankar er frosne.

Noko av midlane i Verdsbanken sitt fleirgjevarfond ARTF er nyleg overført til FN-organisasjonar, og enkeltand har også lova støtte. Kravet er at det skal kanaliserast utanom regjeringa og berre nyttast til tiltak som kjem innafor omgrepet «humanitært pluss».

Det medfører at midlar som før vart kanalisert gjennom afghanske ministerier no går direkte til dei frivillige organisasjonane som hadde kontraktar på gjennomføring av slike program. Helseprogramma er organisert slik. Støtta frå Verdsbanken er no avtala kanalisert via UNDP til desse organisasjonane. Landsbygd-utvikling har ei liknande organisering, også støtta av enkeltland som Noreg. Offentleg utdanning, som vart gjennomført av utdanningsministeriet, er meir utfordrande. Noko avgrensa støtte gjekk via frivillige organisasjonar som dreiv lokalt organiserte skular i tråd med regjeringa sine planar og retningslinjer. FN hadde siste året inngått ein avtale med Taliban om å støtte slike skular i enkelte provinsar, inkludert for jenter.

Felles for desse tiltaka er at dei no går utanom det statlege systemet som Taliban kontrollerar. Det på tross av at det ofte er dei «gamle byråkratane» som framleis utfører arbeidet i Kabul, i provins-hovudstadane og ute i distrikta. Det er eit statsapparat det internasjonale samfunnet har investert massivt i å bygge opp dei siste 20 åra, og som har synt gode resultat når nepotisme og korrupsjon vart unngått.

Det som skjer no er at ein opprettar ein «stat innan staten», primært med FN-organisasjonar og vestlege frivillige organisasjonar, som opererar innan eit avgrensa humanitært mandat. Mange av føringane er lagde av USA, som styrer eigne sanksjonar og kan påverke FN sine.

Humanitær avgrensing og sanksjonar

Dette bistandssystemet og den humanitære avgrensinga reiser fleire spørsmål, ikkje minst i lys av at Afghanistan - også før Taliban si maktovertaking - var heilt avhengig av bistand for å levere grunnleggjande tenester og drive statsapparatet. Å nekte Taliban tilgang til desse midlane og landet sine finansielle reservar kan gje dei ei orsaking for å ikkje yte afghanarane grunnleggjande tenester. Det gjer samstundes landet avhengig av internasjonalt finansiert og levert naudhjelp, der eigeninteresser i bistandssystemet kan verte eit sterkt insentiv til vidareføring av slik støtte. Under eit sanksjonsregime kan det fort framstå som den einaste mogelege løysinga.

Omfattande bistandsprogram der internasjonale aktørar tek over leveransane av grunnleggjande sosiale tenester for ei lokal befolkning skaper eit «humanitært styringssystem». Resultatet er ofte eit skeivt maktforhold: Lokalsamfunn manglar effektive mekanismar til å sikre openheit om kven og kva som vert støtta og halde dei internasjonale organisasjonane ansvarlege. Eit slikt system medfører også ein stor grad av «moralsk risiko». Eksterne aktørar treng ikkje å grunngje endra prioriteringar eller kutt i budsjett, dei som vert skadelidande er dei som i utgangspunktet er mest sårbare og har minst påverknad på vedtaka som gjeld dei.

Ein annan faktor aukar utfordringa ein står overfor. Den asiatiske utviklingsbanken oppgjer at omtrent halve den afghanske befolkninga lever under den offisielle fattigdomsgrensa. Det inneber at bistanden snarast bør endrast frå leveranse av naudhjelp til meir omfattande og målretta fattigdomsreduserande tiltak. Humanitære organisasjonar kan operere i ei fleksibel sone mellom naudhjelp og utvikling. EU sitt tilsagn om støtte til «humanitært pluss»-program er slik sett positivt då det opnar for støtte til helse- og utdanningssektoren og også landsbygdutvikling. Men å sikre varigheit (og vedlikehald) av slike program og infrastrukturinvesteringar fordrar involvering og ansvarstaking frå det afghanske statsapparatet.

Staten sin rolle kan bli underminert

Ein grunnleggjande forutsetjing for det internasjonale nærværet og støtta til Afghanistan sidan 2001 har vore basert på at det er ein fungerande og effektiv stat som tar ansvar for utvikling og konflikthandtering, og spesielt for fattigdomsreduksjon. Dette samsvarar med den akademiske litteraturen om strategiar for statsbygging og ein informert bistandspolitikk. Det var også rasjonale for den satsing som vart gjort for å utvikle den afghanske staten sin kapasitet, heile vegen ned til distriktsnivået. Over tid har dette gitt gode resultat.

Fleire av ministeria har synt evne til å møte donorane sine krav til effektivitet og resultatoppnåing. Dette gjeld mellom anna helse og finansministeriet, ministeriet for landsbyrehabilitering og utvikling, og i noko grad utdanningsministeriet. Alt på gjevarkonferansen i London i 2010 vart donorane einige om at 50 prosent av bistanden skulle kanaliserast gjennom den afghanske staten. Målet vart ikkje fullt nådd då mange av donorane heldt fram med å gje direkte støtte til frivillige organisasjonar eller via FN. Omfattande korrupsjon i statsapparatet og hæren reduserte også verdien av støtta som vart gitt. Likevel, prinsippet om at ein berre kan utvikle statskapasitet ved å kanalisere bistand til og gjennom den, er allment akseptert.

Slik sett er det ein historisk ironi at dei same donorane no gjer sin tilslutning til ein strategi som har som mål å underminera den afghanske staten. Orsaka er ikkje mangel på statlige strukturar. Taliban har opprettheldt dei fleste ministeria og oppmoda tidlegare statsansatte til å halde fram i jobbane sine. Topp-leiinga er utskifta, slik Taliban også gjorde sist dei regjerte landet, men lønningane til statsansatte er kutta, og ministeria er avskore frå å ha innflytelse på mellom anna dei eksternt finansierte helse- og utdanningsprosjekta.

Taliban kan ha gode grunnar for å la dei internasjonale bistandsaktørane ta ansvar for å yte grunnleggjande tenester. Det negative sida er at det kan føre til ei rask utarming av kritiske statsstrukturar og kapasitet. Dette gjeld ikkje minst dei ministeria det har vore investert mest i sidan 2001, og som er viktigast for å oppretthalde levering av grunnleggjande tenester utover heile landet. Utan desse er det også vanskeleg å sjå at ein kan kome seg forbi naudhjelpfasen, og adressere fattigdomsproblemet som har auka sterkt sidan 2014, spesielt på landsbygda.

Kan sanksjonar fungere no?

Sanksjonar, avgrensing til humanitær bistand, å unngå kapasitetsbygging og ha ei rettigheitsbasert tilnærming vart prøvd sist Taliban hadde makta i Afghanistan. Det fungerte ikkje då. Utanom å skape splitting mellom bistandsorganisasjonar medførte den FN-leia Strategic Framework Agreement (SFA), som vart introdusert i 1998, til ei stor grad av politisk markering. Det overskygga og stogga forsøk på finne praktiske løysingar som kunne møtt dei store hjelpebehova som Afghanistan også då stod overfor. FN sin seniordiplomat Lakhdar Brahimi oppsummerte nyleg at isoleringa av Taliban på 90-talet hadde fungert mot sin hensikt, og han meinte sjansen er stor for at det heller ikkje no vil virke. Det synspunktet delter forskaren Ashley Jackson i ein artikkel som nyleg stod i Foreign Policy. Hennar vurdering er at Taliban ikkje vil la seg tvinge til endring, og at berre dialog kan sikre ei gradvis og positiv utvikling.

I kor stor grad Taliban har endre seg frå sist dei hadde makta, er uklart.

Fleire argument talar likevel for at eit samarbeid med den Taliban styrte staten er naudsynt, slik OCHA-sjefen Martin Griffiths også har konkludert.

Taliban er i dag er den einaste realistiske kandidaten til å styre Afghanistan. Den islamske staten si Khorasan-gruppe utgjer ei avgrensa militær utfording, og den politiske opposisjonen utgått frå tidlegare president Ghani si regjering er i eksil og manglar ei samlande leiing.

Også afghanarar som mislikar Taliban vektlegg at alternativet til dei er endå verre. Frykta er at ei fragmentering av Taliban kan medføre ein borgarkrig lik den som øydela landet på 1990-talet. Det kan i tilfelle styrke Den islamske staten, noko som igjen vil gå utover afghanske minoritetar og auke den regionale spenninga.

Det er forskjellige fraksjonar og meiningar innan Taliban. Å endre politikk og praksis tek tid, og fordrar bygging av ein intern konsensus for å hindre splitting og avskaling til meir radikale islamske organisasjonar. Det fordrar diskusjon med Taliban, og den beste staden for det er i Kabul og ute i distrikta. Ein vestleg, og norsk, representasjon i Afghanistan vil også sikre tilgang og støtte til det som er att av det afghanske sivilsamfunnet og vil kunne overvake og verifisere brot på menneskelege rettighetar.

Alternative løysingar

Sanksjonane og krava det internasjonale samfunnet stiller Taliban for ei eventuell anerkjenning tilseier at det er liten sjanse for at den fastlåste situasjonen får ei rask løysing. Det bør likevel ikkje hindre ei meir konstruktivt tilnærming til Taliban-regjeringa, basert på dialog og leiting etter praktiske løysingar som over tid kan medføre ei endring i deira politikk og posisjonar.

Erfaring frå første gonga Taliban styrte var at praktisk samarbeid i felt, oftast basert på lokalt ønskje om bistand eller utdanning, gav langt betre resultat og endring av haldningar enn politisk kravstilling og fordømming.

Praktiske grep i ein overgangsfase kan vere å utsetje delar av sanksjonane over vinteren for å hindre ei svoltkatastrofe. Eit anna er å akseptere at betaling til statsansatte i enkelte ministerier er naudsynt for å levere grunnleggjande tenester - det kan kallast bonus slik det vart gjort på 1990-talet - og at noko av finansieringa går via dei for å oppretthalde kapasiteten.

På den måten kan det sikrast at dei store investeringane gjort dei siste 20 åra ikkje går heilt til spille. Landet kan vedlikehalde ein statsstruktur som er i stand til å adressere dei store utfordringane afghanarane igjen står overfor. Fråvære av open krigføring gjer det faktisk enklare både å få fram naudhjelp og drive langsiktige gjenoppbyggings og utviklingsprosjekt. Samtidig skal ein ikkje gløyme at Taliban har eit stor ansvar for det landet dei tok makta i, og må haldast ansvarlege for det.