Der korrupsjon er styresettet

Arne Strand

Forsker ved Chr. Michelsens Institutt (CMI)

Korrupsjon er ikkje akseptert. Dei fleste land og organisasjonar har null-toleranse til misbruk av bistand og posisjonar for eiga vinning. Samtidig må ein vere realistisk og forstå at korrupsjon ofte har ein funksjon, alternativa kan på kort sikt stå fram som verre. Politiske aktørar vil argumentere for at stabilitet i eit land avheng av at dei kan fordele bistand og posisjonar til sine støttespelarar. Militære og bistandsarbeidarar kan meine at deira sikkerhet vert ivaretatt ved at militante grupper får del i assistansen og kontraktar. Helseorgansisasjonar har erfart at importen av medisin går raskare om byråkraten si sjuke tante vert tilgodesett. Naudhjelpsorganisasjonar veit at assistanse til sårbare grupper kjem fram når noko går til dei som kontrollerar vegsperringane.

Spørsmålet er når korrupsjonen vert så omfattande og integrert i eit land sitt politiske og administrative systemet at den vanskeleg kan eller er ønskja kontrollert. Når korrupsjonen vert del av måten eller norma for å gjennomføre bistandsprosjekt eller levert naudhjelp er den komen utav kontroll. Når oppfatninga er at korrupsjonen er styresettet, som var sagt om Afghanistan, har korrupsjonen tatt full kontroll. Den situasjonen er det vanskeleg å kome seg utav, og stiller krav til samhandling mellom donorar, sivilsamfunn og dei mange som ikkje ønskje korrupsjon. Mange sårbare statar er av gode grunnar prioritert for bistand og naudhjelp og spesielt utsatt for korrupsjon. For mange donorar er det ofte ikkje eit alternativ å kutte i støtta då det vil ramme dei mest sårbare og kan bidra til auke i konflikt og migrasjon.

Systemisk korrupsjon

Når korrupsjonen er komen ut av kontroll vert den ofte omtala som massiv, omfattande eller systemisk. Omgrep som er dårleg egna for å forstå og analysere kvifor og korleis korrupsjon skjer og er organisert, og kven som tener og taper på den. Slike omgrep skaper avmakt heller enn innsikt i korleis forskjellige aktørar kan adressere eller avgrense korrupsjonen. Det vert meir handterleg om ein analyserar kva aktørar (med kva bakgrunn og nettverk) som er involvert i korrupsjonen, korleis den er organisert og i kva grad den er institusjonalisert og del av den regulære administrasjonen, og kva formålet korrupsjonen har utover rein personleg vinning.

I Afghanistan leia den omfattande korrupsjonen i statsadministrasjonen, justisvesenet, hæren og politiet til at befolkninga mista tilliten til sine politikarar og styresmakter, og til slutt viljen til å forsvare og slåss for den Afghanske staten. Korrupsjonen vart eit av Taliban sitt beste argument for mobilisering mot den afghanske regjeringa og deira militære og internasjonale støttespelarar.

Synleg, men oversett

Den amerikanske kongressen sin uavhengige inspeksjonsorgan SIGAR påpeika tidleg at korrupsjonen underminerte og svekka den afghanske administrasjonen. Og, dei åtvara mot å kanalisere meir midlar gjennom ein svak administrasjon då det heller auke korrupsjonen enn evna (og viljen) til å handtere bistanden på ein open og fullgod måte. Korrupsjonen var synleg for alle, og auken dokumentert gjennom Transparency International sin indeks over antatt korrupsjon.

Føringane lagt av Krigen mot Terror og det eksternt drive afghanske statsbyggingsprosjektet påverka korleis korrupsjonen vart organisert og gjort til ein del av statssystemet, og dermed vanskeleg å gjere noko med. Det internasjonale militære prioriterte ein sterk og vestleg lojal President for å sikre stabilitet, og aksepterte derfor ei deling av ministeria, posisjonar og inntekter mellom tidlegare krigsherrar og ein afghans politisk eliten. Kabul Bank saka med tap av 900 millionar US dollar i 2011 illustrerte korleis denne eliten (og Presidenten og ministrane sine slektningar) nytta bistandsmidlar til eiga vinning, utan å verte haldne ansvarlege. Då Presidentvala i 2014 og 2019 enda opp i gjensidige påstandar om valjuks forhandla USA fram maktdelingsavtalar som vidareførte det institusjonaliserte makt og korrupsjonssystem. Det gav personleg vinning, men det større målet var å oppretthalde den politiske maktdelinga og pengeflyten som kjøpte og opprettheldt lojaliteten.

Derfor var det ikkje nok å skifte ut ein korrupt minister, andre frå same nettverket vart raskt satt inn i posisjonen. For å få ein jobb i statsadministrasjonen, eller som lærar for den del, måtte nokon lengre oppe i systemet betalast. Kontraktar på innkjøp av drivstoff, våpen, ammunisjon og mat til hæren gav inntekter til nokre få på toppen, og lite og dårleg utstyr til soldaten i felten. Afghanske NGOar, media og donorland dokumenterte dette og arbeida for å avgrense korrupsjonen. Det vart stilt strengare krav til fleirgjevarfonda som ARTF og LOTFA. Men midlane var vanskeleg å kontrollere når det kom inn i det afghanske regjeringsapparatet, og sterke internasjonale og afghanske krefter verna dei som ofte vart omtale som «våre gutar».

Då det frå 2019 vart lagt press på President Ghani om å ta korrupsjon meir på alvor oppnemnte han ein ny (lojal) anti-korrupsjonskommisjon og la ned ein som hadde avdekka mest korrupsjon. Dette grepet fekk ein sentralt posisjonert afghanar til å konkludere at «corruption has become governance». Detvar del av eit velorganisert system der underslåtte midlar vart nytta til investeringar i Dubai (der verdien av afghansk eigde eigedommar utgjorde nær 8 % av Afghanistan sitt totale GDP) og Istanbul, London og New York. Dei som prøvde å hindre korrupsjonen vart sjølv anklaga for å vere korrupte, nokon også arresterte.

Ei årsak til at den afghanske eliten kunne vidareført eit så korrupt system var at dei framstilte seg som det einaste alternativet til Taliban. Dei argumenterte at dei stadig trong meir støtte for å hindre at Taliban kom tilbake til makta. Som SIGAR påpeika auka det berre problemet, meir midlar vart underslått. Samstundes som afghanske makthavarar vart flydd i sikkerheit i august 2021 vart bistanden til Afghanistan og reservane til den Afghanske Statsbanke frosne. Afghanske sin FN utsending forslo seinare på hausten å konfiskere og tilbakeføre dei store summane som illegalt er tatt ut av landet. Forslaget vart knapt kommentert.

Kan det skje igjen?

Det er mange sårbare statar og regjeringar som er like avhengige som Afghanistan av bistands og naudhjelpsmidlar for å halde seg ved makta gjennom å kjøpe seg innflytelse. Det kan vere tunge tryggings og geo-politiske argument for å vidareføre støtte og oppretthalde ein delvis fungerande stat. Problemet som Afghanistan avdekka er at korrupsjon som maktfordelingsmiddel og støtte av nasjonale elitar ikkje fungerer over tid, iallfall ikkje der desse elite mister tillit i eiga befolkning.

Hadde korrupsjon i Afghanistan vorte vurdert som ein sikkerheitspolitisk risiko alt i 2002, og ikkje først i 2021, hadde truleg mykje sett forskjellig ut i dag. Der var ikkje mangel på kunnskap om omfang og konsekvensar av korrupsjonen, men der var ikkje politisk vilje og eit avgrensa handlingsrom for tiltak som kunne ha negativ innverknad på det militære og politiske prosjektet.

Så lenge sanksjonsregimet mot Taliban er på plass får ein ikkje testa om dei står ved sine lovnader om å avgrense korrupsjonen. Som på 1990 talet er ein tilbake til å kanalisere assistansen til Afghanistan si befolkning via FN organisasjonar og NGOar. Dei er heller ikkje spart for korrupsjon og store naudhjelpsoperasjonar er meir sårbare enn betre samfunnsforankra utviklingsprosjekt.

Når det gjeld andre sårbare land bør ein gå meir systematisk til verk for å forstå korleis korrupsjonen er organisert, av kven og for kva formål for å finne dei beste mottiltaka og bygge alliansar med dei som er tent med at korrupsjonen vert redusert. Her kan ein starte med ein sjekk av Dubai Property Database av eigendoms investeringar, rett bak Afghanistan kjem land som Syria, Libanon, Jemen og Sudan.